II SA/Sz 1130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r poz. 2096 ze zm.) oraz na podstawie art. 18 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia T. B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...].07.2019 r., znak [...] Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podało, iż Prezydent Miasta S., występując w przedmiotowej sprawie w roli organu egzekucyjnego, wskazanym powyżej postanowieniem nałożył na T. B. grzywnę w wysokości [...] zł w związku z uchylaniem się od obowiązku wykonania czynności określonej w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, tj. niezbędności wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w S., do lokalu nr [...] przy ul. [...] w S., w celu wykonania przebudowy części przegrody (stropu) pomiędzy lokalami w poziomie piwnicy (lokal [...]) i parteru (lokal nr [...]) budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w S., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (od poniedziałku do piątku w godz. 8:00 do 16:00), pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że w związku z niewykonaniem ww. obowiązku wierzyciel, upomnieniem doręczonym w dniu [...] listopada 2018 r., wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku. Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu Prezydent wystawił tytuł wykonawczy, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] wszczął postępowanie egzekucyjne, o czym zobowiązany został powiadomiony w dniu [...] stycznia 2019 r. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji T. B. przedstawił historię wyburzenia bez żadnego zezwolenia w latach 1965 - 1970 stropu Kleina, który oddzielał lokal w piwnicy od lokalu mieszkalnego na parterze, co było związane z przebudową schodów zejściowych z poziomu chodnika do lokalu w piwnicy, jak również działania podjęte w kierunku usunięcia samowoli budowlanej. W ocenie żalącego Prezydent zamiast wydać decyzję nakazującą dokonanie całkowitej likwidacji skosu w lokalu na parterze i wypełnienia wyburzonego pod nim stropu Kleina żelbetonowym materiałem budowlanym w celu przywrócenia stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej, jak również unieważnienia prywatyzacji lokalu w piwnicy, zaskarżonym postanowieniem dał przyzwolenie na dokonaną samowolę budowlaną kosztem lokalu na parterze, co prowadzi do naruszenia prawa własności lokalu na parterze kosztem jego powierzchni. W konkluzji żalący zażądał nakazania Prezydentowi dokonania niezwłocznie unieważnienia dokonanej prywatyzacji lokalu w piwnicy za zadośćuczynieniem obecnemu, czwartemu już właścicielowi, lokalu w piwnicy, a także wydania decyzji nakazującej wypełnienie stropu w pokoju na parterze z poszanowaniem prawa własności lokalu na parterze. Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium wskazało, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie służy merytorycznej kontroli zasadności wykonania obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane bądź kontroli procesu sprzedaży lokalu będącego własnością gminy. Wobec tego, organ egzekucyjny, rozpatrując zażalenie nie może ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, w szczególności nałożenia takiego, a nie innego obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku, którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej odnieść może skutek dla postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest powszechnie aprobowane w judykaturze sądów administracyjnych (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8.02.2017 r. sygn. akt II SA/Go 833/16, Szczecinie z dnia 15.01.2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1175/15, Krakowie z dnia 25.04.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 366/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.07.2015 r. sygn. akt II FSK 1553/13 oraz z dnia 20.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2258/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, Kolegium stwierdziło, że postanowienie to spełnia wymogi określone w art. 122 § 2 u.e.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, czym kierował się uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie [...]zł. Zdaniem organu nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, ale osobiste wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Nałożona na zobowiązanego grzywna w wysokości [...] zł, wobec nieokreślenia przez ustawodawcę dolnej granicy jej wymiaru, jest na tyle dolegliwa, by wywrzeć wpływ na wykonanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, nie przekraczając jednocześnie granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady niezbędności wynikającej z art. 7 § 3 u.e.p.a. Zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek, o czym również pouczył zobowiązanego organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu. Postanowienie Kolegium T. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W treści skargi nie zawarł żadnego zarzutu naruszenia prawa skierowanego do zaskarżonego postanowienia ani wniosku o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący opisał historię samowoli budowlanej polegającej na wyburzeniu stropu między pomieszczeniem w piwnicy kosztem lokalu na parterze oraz nieprawidłowości jakich dopuszczono się przy prywatyzacji lokalu w piwnicy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). dalej: "P.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) W związku z tym podkreślić należy, iż podnoszone w skardze zarzuty nie odnoszą się do treści zaskarżonego postanowienia, lecz postępowania Prezydenta Miasta S.. Zarzuty w tym zakresie nie mogą być jednak rozpatrywane w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu egzekucyjnym Prezydent działa jako organ egzekucyjny i ustala jedynie brak wykonania nałożonego obowiązku, co jest podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem kontroli, oceny sądu w niniejszej sprawie jest zatem jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], orzekającej o niezbędności wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w S., do lokalu nr [...] przy ul. [...] w S., w celu wykonania przebudowy części przegrody (stropu) pomiędzy lokalami w poziomie piwnicy (lokal U2) i parteru (lokal nr [...]) budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w S. i zobowiązującej skarżącego do umożliwienia korzystania z przedmiotowego lokalu. Wskazać zatem należy, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.e.p.a., gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 ustawy). Z kolei, w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 ustawy). Z kolei, w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu, wyżej opisane wymogi zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie zachowane. Z analizy akt sprawy wnika, że organ egzekucyjny, po ustaleniu, że skarżący nie udostępnił lokalu przy ul. [...] w S., wystosował upomnienie, w którym wezwał go do wykonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia upomnienia wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., z pouczeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego wykonania obowiązku. Upomnienie z dnia [...] listopada 2018 r. doręczone zostało stronie w dniu [...] listopada 2018 r. Wobec stwierdzenia, że skarżący nie wykonał obowiązku udostepnienia lokalu, zasadnym stało się nałożenie na skarżącego, przez organ egzekucyjny, grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśnić następnie trzeba, że grzywna w celu przymuszenia jest instytucją określoną w art. 119 i następne u.p.e.a., nakładaną przez organ egzekucyjny celem wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Według art. 120 u.p.e.a. grzywna ta może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf 2 art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Generalną podstawę nałożenia grzywny w niniejszej sprawie stanowi § 1, ponieważ chodzi tu o spełnienie przez zobowiązanego obowiązku udostepnienia lokalu będącego jego własnością. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, została nałożona zasadnie, a jej wysokość ustalona w sposób prawidłowy. Dodać należy, że organy pouczyły skarżącego o tym, że wykonanie obowiązku daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.