II SA/Sz 1141/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zwany dalej "ZWINB", decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 51 ust 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., zwanego dalej "PINB", z dnia [...] r., nr [...], o zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora - Prezydenta Miasta - projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej, polegającej na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na Osiedlu W. na odcinku od ul. [...] przez ul. [...], [...] do ul. [...] w S., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową sięgacza nr 1 (dz. nr [...] z obr. [...] ul. [...]) na odcinku od hm+82 (granica między działkami nr [...] i [...] z obr. [...]), do końca placu manewrowego oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Opisana wyżej decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na osiedli W. na odcinku od ul. [...], przez [...], do ul. [...] (I Etap) w S., w zakresie robót drogowych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i oświetlenia ulic. W trakcie realizacji inwestycji właścicielka działki nr [...] – W. J. zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. z żądaniem doprowadzenia wykonanych przy ul. [...] robót budowlanych do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem. Na skutek tego pisma PINB w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę tych robót i ustalił, że inwestycja, w części dotyczącej sięgacza nr 1, na odcinku od hm+82 (granica między działkami nr [...] i [...] z obr. [...]) do końca placu manewrowego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez podniesienie niwelety średnio o 0,5 – 0,9 m i zmianę spadku poprzecznego na placu manewrowym. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i na podstawie art. 50 ust. 3 P.b. nałożył obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych. Inwestor w dniu [...] r. przedłożył orzeczenie techniczne autorstwa mgr inż. J. Ż. Po analizie ww. orzeczenia, organ powiatowy decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nakazał Prezydentowi Miasta wykonanie i przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z budową sięgacza nr 1 do stanu zgodnego z prawem oraz wykonanie robót budowlanych polegających na właściwym ukształtowaniu spadków na placu manewrowym, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem technicznym. Po rozpatrzeniu odwołania Z. J. i A. P. od decyzji PINB, ZWINB w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB w S. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Prezydenta Miasta obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej, polegającej na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na Osiedlu W. na odcinku od ul. [...] przez ul. [...] do ul. [..] w S. (prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...]), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową sięgacza nr 1, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 36a P.b. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji drogowej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ZWINB w S., po rozpatrzeniu odwołań A. E. P. i Z. J., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż analiza złożonej dokumentacji pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności spadki podłużne zjazdów na działki nie przekraczają spadków dopuszczalnych. A. P. złożyła skargę od decyzji ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1068/15 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nie dokonał wnikliwej analizy zgodności przedmiotowego projektu z wymaganiami określonymi w przepisach prawa. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły wszystkich kwestii przy ustalaniu, czy przedłożony projekt zamienny jest zgodny z przepisami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd zwrócił uwagę, że o ile w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.11i ust.2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), o tyle w przypadku projektu zamiennego, w oparciu o art.51 ust.3 w zw. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy ocenić projekt pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ oceny takiej nie dokonał. Ponadto sąd zauważył, że brak jest możliwości ustalenia zakresu inwestycji objętej projektem zamiennym z uwagi na brak zaznaczenia na mapie granicy działki [...]. Sąd podkreślił również, że skarżąca realizuje swoją inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę, wydane wcześniej niż decyzja o realizacji inwestycji drogowej i posiadane przez nią ostateczne pozwolenie na budowę należy do istniejącego stanu prawnego, który był brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, a według skarżącej, nie jest brany pod uwagę przy zatwierdzaniu projektu zamiennego. Skarżąca ma prawo kwestionować parametry inwestycji ustalone w projekcie zamiennym i z pewnością do jej obowiązków nie należy badanie zgodności tego projektu z obowiązującymi przepisami (np. przedstawianie opinii biegłego co do wysokości spadków ). Obowiązek taki należy do organu i to on właśnie rozpoznając kwestie zjazdów do garaży, a także podwyższenia niwelety, powinien w sposób szczególnie wnikliwy zbadać i wyjaśnić ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, mając także na uwadze słuszny interes stron postępowania. Na skutek orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ZWINB decyzją z dnia [...] r., uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku WSA w S. z dnia 23 stycznia 2013 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ powiatowy, wpłynęło pismo inwestora z dnia [...]., w którym wyjaśniono, że: - projektem zamiennym objęto całą ulicę [...] i dostosowano projekt do wykonanych lub będących w realizacji budynków na przyległych do drogi działkach, a z nowego wtórnika geodezyjnego uzyskanego dla potrzeb wykonania projektu zamiennego wynika, że działka nr [...] po realizacji budynku została podzielona na dwie działki nr [...]; - projekt budowlany zamienny budowy ul. [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w S.; - projekt zamienny nie uwzględnia zjazdu na działkę nr [...] ze względu na brak projektu zagospodarowania tej działki. Do pisma załączono rysunek analizy spadków zjazdów do poszczególnych garaży po podniesieniu niwelety ul. [...], wykonany dla potrzeb projektu zamiennego oraz kserokopię pisemnych wyjaśnień projektanta, przytaczających powyższe okoliczności. Po przeanalizowaniu powyższych materiałów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...]. zobowiązał inwestora do przedłożenia uzupełnionego, w zakresie obejmującym wytyczne zawarte w decyzji ZWINB w S. z dnia [...]. oraz prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23.01.2013r., projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej. W dniu 5 marca 2014 r. inwestor przedłożył projekt budowalny zamienny, do którego uwagi wniosły A. P. i Z. J. wskazując, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem zamiennym uniemożliwia zjazd z ulicy na działki nr [...]. Autor projektu zamiennego – inż. T. M. odnosząc się do tych zarzutów wskazał, że zaprojektowany zjazd na działkę nr [...] został opracowany zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej również "rozporządzeniem" oraz § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z § 79 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd indywidualny powinien mieć na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 15%, natomiast stosownie do § 70 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. maksymalne nachylenie pochylni związanych z budynkiem dla samochodów w garażach indywidualnych nie może przekraczać 25%. W ocenie projektanta zaplanowany dla działki nr [...] zjazd spełnia te warunki i nie będzie uniemożliwiał dojazdu do posesji oraz korzystania z funkcji budynku. W dniu [...] r. autor projektu przedłożył opracowanie zatytułowane "Analiza spadków na zjazdach do garaży w odniesieniu do projektu zamiennego ul. [...] w S.", zawierające między innymi opis zjazdów do garaży, analizę spadków na zjazdach do garaży, określenie sposobu obliczenia spadków podłużnych na drodze dojazdowej do garażu usytuowanego w piwnicy domu jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], której właścicielką jest A. P., w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego oraz określenie sposobu obliczenia spadków podłużnych na drodze dojazdowej do tego garażu, na podstawie rzędnych z projektu budowlanego, uzgodnionego decyzją nr [...] z dnia [...]., wraz z rysunkami zawierającymi plany sytuacyjno-wysokościowe, profil ul. [...] i profil zjazdu do garażu na dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji drogowej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Od decyzji tej odwołanie złożyła Pani A. E. P., działająca przez pełnomocnika - adw. A. J. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ZWINB w S. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie ZWINB w S. analiza uzupełnionej przez inwestora dokumentacji, nie pozwalała na ówczesnym etapie na jednoznaczne stwierdzenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy uznał, iż przedstawiony w dokumentacji projektowej sposób obliczenia spadków podłużnych na drodze dojazdowej do garażu zlokalizowanego przy ul. [...] w S. na dz. [...], budzi wątpliwości co do jego zgodności z przepisem § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto w ocenie organu II instancji jednoznacznych wyjaśnień wymagała również podniesiona przez Sąd kwestia braku możliwości ustalenia zakresu inwestycji objętej projektem zamiennym z uwagi na brak zaznaczenia na mapie granicy działki [...]. PINB w S., ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji, w zakresie doprowadzenia do zgodności z przepisem § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie indywidualnego zjazdu w stosunku do działki nr [...]. W dniu 23.01.2015 r. do siedziby PINB w S. wpłynęło pismo autora projektu zamiennego inż. T. M., w którym wyjaśnił, że odległość 4,50 m podana na przekroju podłużnym dotyczy wymiaru od granicy pasa drogowego. Rzeczywista długość odcinka zjazdu na działkę nr [...] nieprzekraczającego spadku 5% liczona od krawędzi korony drogi (na przedłużeniu chodnika o szer. 1,60 m) ul. [...] wynosi 7,00 m. Ponadto, w ramach uzupełnienia przedłożonej w dniu 14 sierpnia 2014 r. "Analizy spadków na zjazdach do garaży w odniesieniu do projektu zamiennego ul. [...] w S.", przedłożono nowy rysunek nr 4, obrazujący profil zjazdu do garażu na działce nr [...]. Zgodnie z dotychczasowym rys. nr 4 proponowane pochylenie podłużne ww. zjazdu wynosiło: na odcinku L=4,5m i=5%, na dalszym odcinku, tj.: L= 19,10 m i=13,90%. Zgodnie natomiast z nowym rys. nr 4 proponowane pochylenie podłużne ww. zjazdu wynosić ma: na odcinku L= 5,0 m, i=5%, na dalszym odcinku, tj.: L=18,60m, i=14,20%. Autor opracowania wyjaśnił, że pierwotnie w projekcie zamiennym zwymiarowano na zjeździe odległość 4,50m ze spadkiem 5,0% od korony drogi, gdyż chodnik w miejscu gdzie jest zjazd jest poszerzony do 2,50m, w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu ma on szerokość 1,60m. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od decyzji złożyła A. P. zarzucając jej: 1) naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na jednostronnej i tendencyjnej interpretacji na niekorzyść skarżącej materiałów zgromadzonych w trakcie postępowania, a przez to niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa; 2) rażące naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" w zw. z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się w przyjęciu że rzekome poszerzenie chodnika w miejscu zjazdu skutkuje wyłączeniem poszerzonej jego części z korony drogi, co nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a wskutek tejże błędnej interpretacji wydana została skarżona decyzja; 3) naruszenie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na całkowitym pomijaniu przez organ I instancji okoliczności, że w pierwotnym projekcie nachylenie zjazdu prowadzącego na działkę Odwołującej się wynosiło 12 %, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że w załączonym do pisma z dnia 20.01.2015 r. rysunku profilu zjazdu do garażu na działkę nr [...] wskazano błędne dane poprzez wykazywanie, że nachylenie zjazdu wg. pierwotnie zatwierdzonego projektu wynosi 15,5 % gdy w rzeczywistości projekt ten przewidywał nachylenie zjazdu rzędu 12%, co w oczywisty sposób narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa; 4) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na jedynie powierzchownym uzasadnieniu faktycznym oraz braku uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji, co przejawia się m.in. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia w skarżonej decyzji do treści poczynionych przez organ ustaleń, na których oparta została skarżona decyzja, a także brak odniesienia się do całości wiążących organ wytycznych zawartych w decyzji ZWINB w S. z dnia [...] r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że dokonał analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, a także wpływu tejże inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Przedmiotowy projekt zamienny, wraz z uzupełnieniami został, zdaniem organu, sporządzony z uwzględnieniem istniejących w obecnym stanie faktycznym, lub planowanych w oparciu o wcześniej wydane pozwolenia na budowę, inwestycji zlokalizowanych wzdłuż pasa drogowego ulicy [...]. Analiza aktualnego stanu istniejącego w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...] prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji drogowej według rzędnej wyznaczonej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. wg pierwotnego projektu budowlanego dla tej inwestycji), bowiem wówczas na niektórych jej odcinkach odsłonięte zostałyby: sieć energetyczna i gazowa (zgodnie m.in. z pisemnymi wyjaśnieniami projektanta - inż. T. M. z dnia [...] r., rzędne te miejscami są powyżej rzędnej pierwotnie projektowanej drogi). Ponadto w ogóle nie byłoby możliwe wykonanie zjazdów do niektórych nieruchomości, położonych wzdłuż drogi (co wynika m.in. z opracowania projektanta - inż. T. M. z dnia [...]., pt: Analiza spadków na zjazdach do garaży w odniesieniu do projektu zamiennego ul. [...] w S.'''). W ocenie organu odwoławczego zaproponowane, w projekcie budowlanym zamiennym dla przedmiotowej inwestycji drogowej rozwiązania, wymuszają dokonanie zmian projektowych obejmujących działkę nr [...]. Podwyższenie w tym miejscu rzędnej drogi o 0,71m na granicy pasa drogowego (zgodnie z projektem budowlanym zamiennym rzędna ta wynosi 80,49 m n.p.m., przy analogicznej rzędnej wynoszącej 79,78 m n.p.m., zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. nr [...], wydanej dla A. P., powoduje konieczność zwiększenia na analizowanym odcinku, tj. na odcinku 23,6 m - zgodnie z ww. opracowaniem projektanta - inż. T. M. z dnia [...]., średniej wartości spadku dla utwardzenia działki nr [...] o dodatkowe 3%. Tym samym, argumentował organ, w związku z realizacją inwestycji, zmianom będą musiały ulec w niewielkim zakresie projektowane spadki podłużne utwardzenia terenu na wskazanej wyżej nieruchomości (tj. dz. nr [...]). Zmiany te nie będą jednak naruszały przepisu § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Zatem dokończenie zgodnie z przepisami inwestycji na działce nr [...] będzie możliwe po dokonaniu stosownych zmian projektowych. Wszelkie natomiast związane z tym faktem niedogodności i dodatkowe koszty związane z wprowadzeniem ww. zmian stanowić będą dla Pani A. P. podstawę do stosownych roszczeń odszkodowawczych od inwestora analizowanych robót drogowych. Organ ponownie podkreślił, iż z przedłożonej dokumentacji projektowej i wyjaśnień projektanta wynika, że nie jest możliwe wykonanie przedmiotowej inwestycji drogowej według rzędnej przedstawionej w pierwotnym projekcie budowlanym. Niemożność wykonania tejże inwestycji w zgodności w tym zakresie z projektem budowlanym była, zdaniem organu, przyczyną dokonania analizowanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów strony skarżącej, organ zwrócił uwagę, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, wody opadowe z powierzchni jezdni i chodników odprowadzane są do spustów ulicznych i dalej do kanalizacji deszczowej. Nieodpowiedni stan techniczny kanalizacji deszczowej stanowić może przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Skargę od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. złożyła A. P. reprezentowana przez adwokata. W skardze podniosła zarzuty: - rażącego naruszenia prawa materialnego - § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w związku z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że rzekome poszerzenie chodnika w miejscu zjazdu skutkuje wyłączeniem poszerzonej jego części z korony drogi, co nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a wskutek tejże błędnej interpretacji wydana została skarżona decyzja; - naruszenia przepisów art. 7, 8, 11 oraz 77 kpa poprzez bezprawne obciążenie stron obowiązkiem przeprowadzania dowodów i dostarczania organowi I instancji ekspertyz na potwierdzenie swoich twierdzeń, jak również przez ciągle powoływanie się przez organy obu instancji na konsekwentnie kwestionowane przez skarżącą "ekspertyzy" sporządzone na zlecenie inwestora, bez jednoczesnego zlecenia sporządzenia stosownych obliczeń przez organy rozstrzygające sprawę; - naruszenia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jednostronnie interpretując realia - będącej w toku inwestycji drogowej na nieruchomości sąsiedniej dla skarżącej - na niekorzyść skarżącej; - naruszenia art. 7 kpa, 8 kpa, 9 kpa oraz 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym i powierzchownym uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji zarówno I instancji jak i decyzji wydanej na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą poprzez brak odniesienia się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, brak przywołania faktów i dowodów dotyczących meritum sprawy, które to kwestie w sposób oczywisty naruszają podstawowe zasady prawa administracyjnego w tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej; - mające wpływ na treść rozstrzygnięcia rażącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 153 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przy rozstrzygnięciu przez organy obu instancji uwzględnienia zapatrywań prawnych i wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23.01.2013 r. w sprawie II SA/Sz 1068/12, w tym m.in.: a) ponownego całkowitego pominięcia kwestii realizacji przez skarżącą inwestycji w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę, które zostało wydane i uprawomocniło się wcześniej i w chwili planowania inwestycji drogowej winno było zostać wzięte pod uwagę jako element obowiązującego stanu prawnego; b) iluzorycznego jedynie wyjaśnienie kwestii zjazdów na posesję poprzez ponowne powtórzenie tych samych twierdzeń i ponowne oparcie się na konsekwentnie kwestionowanej przez skarżącą analizie wykonanej na zlecenie inwestora, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że nieścisłości zawarte w pismach i opracowaniach wykonanych na zlecenie inwestora, a przedłożonych w postępowaniu były przedmiotem zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie (do którego organ II instancji również nie odniósł się, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 K.p.a.). Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i nakazanie organowi I instancji wydania decyzji negatywnej, to jest odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, ewentualnie uchylenie powyższych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y , ł co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń nie ulega wątpliwości, że ul. [...] – sięgacz nr 1 został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 20131). Bezspornym, w świetle akt postępowania jest również, że inwestycja ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] r. nr [...]. Na skutek stwierdzenia tej okoliczności wdrożono postępowanie naprawcze – legalizacyjne i zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu zamiennego. Zasadność wdrożenia procedury naprawczej była badana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. jak i Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem skarżąca A. P. oraz uczestniczka postępowania Z. J., wniosły odwołanie od decyzji PINB w S. z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie – po utrzymaniu w mocy tej decyzji przez ZWINB w S. – A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. wydanym w sprawie II SA/Sz 446/12 oddalił skargę A. P. na decyzję ZWINB w S. z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 463/13 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wskazując między innymi, że w sytuacji, gdy inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwy organ mógł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazać wykonanie projektu budowalnego zamiennego, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnienia zatem wymaga co oznacza wszczęcie procesu legalizacyjnego, jakie są jego skutki, a także co oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji, której dotyczyło niniejsze postępowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestycja polegająca na budowie sięgacza ul. [...] nie stanowiła samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", bowiem realizacja tej inwestycji została podjęta na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o rozbiórce. Zasadnym natomiast stało się wdrożenie postępowania naprawczego, którego efektem powinno być doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co w niniejszej sprawie oznaczało, że inwestor zobowiązany był do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót i pozostającego w zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt ten powinien ponadto – zgodnie z uzasadnieniem wyroku wydanego w sprawie II SA/Sz 1068/12, uwzględniać treść ostatecznego pozwolenia na budowę, wydanego skarżącej i należącego do istniejącego stanu prawnego, który był brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Stosownie do art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że kontrola zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie musi uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu orzeczenia i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu orzeczenia, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1404/13, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sąd w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1068/12 i w pełni podziela pogląd, iż przy opracowaniu projektu budowalnego zamiennego inwestor powinien mieć na uwadze okoliczność, iż w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji drogowej znajduje się posesja skarżącej, na której realizowane są roboty budowlane, wykonywane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że projekt budowlany zamienny ma zakładać doprowadzenie do zgodności inwestycji drogowej z zatwierdzonym projektem budowlanym dotyczącym inwestycji skarżącej. Takiej tezy nie da się również wyprowadzić z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Sz 1068/12. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza bowiem doprowadzenia do stanu zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji zatem projekt budowalny zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, ich zgodność z obowiązującymi przepisami, przy uwzględnieniu stanu prawnego wynikającego ze znajdującego się w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego skarżącej, ale również stan istniejący aktualnie w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...]. Oznacza to, w ocenie sądu, że dopuszczalne jest takie ukształtowanie przebiegu sięgacza nr 1 ul. [...], które z jednej strony będzie wymuszało na właścicielach działek sąsiednich dostosowanie ich inwestycji do przebiegu drogi, z drugiej zaś strony będzie zgodne z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Uwzględnienie interesów skarżącej w tym postępowaniu powinno zatem, zdaniem sądu, polegać na przeanalizowaniu jej sytuacji i doprowadzeniu budowy do takiego stanu, aby z jednej strony umożliwić jej korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, z drugiej zaś aby właściciele posesji położonych wzdłuż drogi również mogli korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Proces naprawczy nie może doprowadzić do sytuacji, w której określone przepisami rozporządzenia parametry dotyczące zjazdów indywidualnych dla jednych nieruchomości będą zachowane, a dla innych nie. Dopiero wówczas, gdy brak będzie możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych we wskazany wyżej sposób organ powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Rozważenia zatem wymagało, czy zatwierdzony przez organ I instancji projekt zamienny spełnia powyższe kryteria. Osią sporu w niniejszej sprawie jest uksztaltowanie spadków podłużnych u szczytu sięgacza nr 1 ul. [...], które – jak wywodzi skarżąca, będą jej uniemożliwiały korzystanie z garażu. Z kolei organ wywodzi, że spadki te mieszczą się w granicach zakreślonych przepisami, w szczególności zjazd do garażu skarżącej spełnia wymogi określone § 79 ust. 5 rozporządzenia, a więc na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie jest większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. W niniejszej sprawie wątpliwość skarżącej i podstawę zarzutu naruszenia tego przepisu stanowiło określenie początkowego miejsca, od którego powinno być liczone pochylenie podłużne na odcinku 5 metrów. Zdaniem skarżącej organ bezzasadnie przyjął, iż do długości tego odcinka nie wlicza się poszerzenia korony drogi znajdującego się w końcowej części ul. [...]. W ocenie skarżącej długość zjazdu wynosi mniej niż dopuszczone przepisami 5 metrów. Sąd nie podzielił tej argumentacji skarżącej. Przywołany wyżej § 79 rozporządzenia określa parametry jakimi powinien charakteryzować się zjazd indywidualny – jego szerokość, rodzaj nawierzchni, pochylenie podłużne. W przypadku tego ostatniego parametru wskazano, iż długość dopuszczalnego pochylenia na odcinku 5 metrów należy liczyć od krawędzi korony drogi. W tym miejscu wyjaśnienia zatem wymaga co należy rozumieć pod pojęciem "korona drogi". Legalną definicję tego pojęcia zawiera art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), który określa, iż koronę drogi stanowią jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie. Z kolei pas drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Odróżnienie tych pojęć ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem zachowanie parametrów zjazdu, o których mowa w § 79 rozporządzenia zależy od właściwego ustalenia punktu początkowego zjazdu. Skarżąca podnosi w skardze, że projektant bezzasadnie wyłączył z korony drogi poszerzoną część chodnika, na skutek czego błędnie przyjęto, iż podłużne nachylenie 5% dotyczy odcinka o długości 7 metrów, a nie jak wskazano na rysunku 4,5 metra. Twierdzenia te nie znajdują, zdaniem sądu, oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Punktem wyjścia dla prawidłowego obliczenia spadków zjazdu jest krawędź korony drogi w miejscu, gdzie ten zjazd się zaczyna, to jest łączy z koroną drogi. Przepis § 79 ust. 5 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, od którego miejsca należy wyznaczyć odcinek o długości 5 metrów, na którym spadek nie może przekroczyć 5%. W ocenie sądu w realiach niniejszej sprawy odcinek ten powinien zostać wyznaczony od miejsca, w którym zjazd na działkę skarżącej łączy się z koroną drogi, a nie jak chce tego skarżąca od granicy pasa drogowego, czyli od miejsca w którym sięgacz ulega poszerzeniu. Projektant złożył w tym zakresie wyjaśnienia pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. wskazując, że odległość 4,5 m podana na przekroju podłużnym dotyczy wymiaru od granicy pasa drogowego, natomiast rzeczywista długość tego odcinka, liczona od krawędzi korony drogi wynosi 7 m. Zatem dopuszczalna wartość nachylenia na odcinku 5 m nie została przekroczona, podobnie jak kąt nachylenia na dalszym odcinku, gdzie spadek będzie, według projektu zamiennego, wynosił 13,9%, a więc nie przekroczy dopuszczalnych 15%. Projekt zamienny przewiduje zatem rozwiązania zgodne z obowiązującymi przepisami, przy czym istotnym jest, że rozwiązania te odpowiadają prawu nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ale również w stosunku do nieruchomości położonych w obrębie pasa drogowego ul. [...]. Dotyczy to w szczególności zabudowanych działek oznaczonych numerami [...], dla których zachowanie rzędnych niwelety jezdni, przewidzianych w pierwotnie zatwierdzonym projekcie, oznaczałoby brak możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, ze względu na zbyt duże spadki podłużne, mieszczące się w granicach 24% - 30%. Zdaniem sądu projekt zamienny spełnia zatem przewidziane przepisami prawa wymagania i uwzględnia w należyty sposób interesy zarówno skarżącej, jak i właścicieli zabudowanych nieruchomości usytuowanych wzdłuż pasa drogowego ul. [...]. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż na skutek dokonanych zmian i podniesienia niwelety drogi, skarżąca będzie zmuszona ponieść dodatkowe koszty, związane z koniecznością dostosowania własnej inwestycji do wymagań projektu zamiennego. W ocenie sądu sytuacja taka jest dopuszczalna i otwiera skarżącej możliwość dochodzenia od inwestora roszczeń z tego tytułu. Brak jest w obecnym stanie możliwości obniżenia niwelety drogi i doprowadzenia inwestycji drogowej do stanu zgodnego z zatwierdzonym pierwotnie projektem, czy też do stanu uwzględniającego w pełnym zakresie ustalenia zatwierdzonego projektu budowlanego skarżącej, bowiem jak już wcześniej wspomniano, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, dotyczącym przedmiotowej inwestycji, ani tym bardziej innych inwestycji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżąca, poza własnymi twierdzeniami dotyczącymi wielkości spadków nie przedstawiła żadnego dowodu, który podważałby wiarygodność wyliczeń zawartych w projekcie zamiennym. Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. wywiodła, że to wykonawca, który buduje jej dom stwierdził, że spadki są większe, aniżeli wskazywane w ekspertyzach, ale nie jest jej wiadomo, czy twierdzenia te zostały poprzedzone pomiarami. Sąd podziela stanowisko skarżącej, wywodzone z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Sz 1068/12, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego należy do organu, który nie może przerzucać na skarżącą obowiązku przedstawiania dowodów z opinii biegłych. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ wielokrotnie zwracał się do projektanta o wyjaśnienie wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą i Z. J. Takie wyjaśnienia były przez projektanta składane, są one wiarygodne i korespondują z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. W tym stanie rzeczy, to na skarżącej spoczywa ciężar skutecznego zakwestionowania twierdzeń projektanta, między innymi poprzez podniesienie rzeczowych i należycie uargumentowanych zarzutów, które podważałyby wiarygodność wyliczeń. Zarzutami takimi nie mogą być jednak wyłącznie twierdzenia sprowadzające się do kwestionowania obliczeń, przy jednoczesnym braku wskazania na przykład błędnych założeń przyjętych przez projektanta, na czym one polegały i w jaki sposób przełożyło się to na wyliczenie spadków. Poczynione przez projektanta ustalenia, w szczególności w zakresie dopuszczalnych spadków oraz możliwości obniżenia niwelety drogi podlegały ocenie organu, która zdaniem sądu została dokonana prawidłowo, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew wywodom skargi w sprawie zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy, a organ wyczerpująco wyjaśnił jakimi względami kierował się wydając zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.