II SA/Sz 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w S. przyznał D. K. od dnia [...] r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby w wysokości stawki dziennej [...] zł. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17 po rozpoznaniu skargi D. K., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził stanowisko, iż decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Sąd wskazał, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Odnosząc się do treści art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy Sąd wskazał, że złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego stanowi czynność, o której mowa w ww. przepisie, zatem przerywa ona bieg przedawnienia. Na poparcie swego stanowiska Sąd powołał się na linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] w pkt 1 przyznał D. K. od dnia [...] r. (data złożenia oświadczenia mieszkaniowego) prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości stawki dziennej [...] zł; w [...] odmówił przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego tj. od dnia [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. K. do służby w Policji został przyjęty dnia [...] r., mianowany do służby stałej w dniu [...] r. W dniu 18 listopada 2016 r. D. K. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości do Komendanta Powiatowego Policji w S.. Z analizy złożonych przez policjanta dokumentów wynika, że funkcjonariusz wraz z żoną na podstawie aktu własności z dnia [...] r. posiadają dom w miejscowości G. przy ul. [...], w którym zamieszkują wraz z dwiema [...]. Na zakup powyższego lokalu mieszkalnego, funkcjonariusz otrzymał w [...] r. pomoc finansową, przyznaną decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S.. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w S. D. K. został zwolniony z zajmowanego stanowiska dzielnicowego Posterunku Policji w G. i przeniesiony z dniem [...] r. do pełnienia służby w Posterunku Policji w B., co wynikało ze zmian organizacyjnych w strukturach KPP w S.. Wobec tego czas dojazdu z miejscowości, w której policjant posiada dom jednorodzinny, tj. G. do miejscowości pełnienia służby, tj. B. przekracza2 godziny w obie strony środkami transportu publicznego. Organ I instancji wskazał, że po uchyleniu decyzji organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17 przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że D. K. otrzymywał zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w roku [...] Organ stwierdził, że funkcjonariusz pobierając zwrot kosztów dojazdu, o których mowa w art. 93 ustawy o Policji, do miejsca pełnienia służby w ww. okresie, nie był uprawniony do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż miejscowość, z której policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby była wówczas miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby. Istotnym faktem opowiadającym się za odmową przyznania przez organ równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego (18 listopada 2016 r.), jest złożenie wniosku przez D. K. po dacie, kiedy spełniał pozytywne przesłanki do jego otrzymywania. Komendant Policji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o konstytutywności decyzji administracyjnej co oznacza, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalane jest od daty złożenia wniosku. Nadto w przeważającej i dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym przepisy art. 107 ustawy o Policji nie znajdują zastosowania do spraw z Rozdziału 8 ustawy. Ukształtowana w ostatnich latach linia orzecznictwa sądów administracyjnych, która wydaje się opowiadać za deklaratoryjnym charakterem decyzji administracyjnych stoi w jaskrawej sprzeczności z dominującą linią orzeczniczą na temat art. 107 ustawy o Policji. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyroki sądów administracyjnych. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. zarzucił organowi niezastosowanie się do wytycznych wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 377/17. Odwołujący się wskazał, iż w pkt 1 decyzji organ nie rozstrzygnął o należnych odsetkach ustawowych oraz w całości zaskarżył pkt 2 decyzji. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 1, § 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymał w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. regulujące zasady przyznawania równoważnika pieniężnego. Komendant Wojewódzki Policji powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że wszystkie formy pomocy mieszkaniowej zawarte w rozdz. 8 ustawy o Policji nie powstają z mocy prawa, a na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złoży wniosek. Decyzja ma charakter konstytutywny - co oznacza, że prawo nie działa wstecz. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o konstytutywności decyzji administracyjnej co oznacza, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustalane jest od daty złożenia wniosku. Stąd też organ I instancji prawidłowo ustalił datę uprawnienia do otrzymywania przez zainteresowanego omawianego świadczenia od [...] r. (data złożenia wniosku). Organ stwierdził, że zarzut naruszenia art.107 ustawy o Policji jest bezprzedmiotowy, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem rozważać kwestię przedawnienia roszczenia jeżeli prawo, z którego to roszczenie można by wywieźć nie istniało wcześniej, albowiem prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, ale powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Nadto w ocenie organu, przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. Dlatego też przepis art. 107 ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 tej ustawy "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Nie ma zatem zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale. Reasumując organ stwierdził, że przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i D. K. wyroki, tj. I OSK 1294/14, I OSK 2305/15, I OSK 2572/16 stanowią wyłom w przeważającej linii orzeczniczej o konstytutywnym charakterze zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję D. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie wytycznych prawomocnego wiążącego wyroku sygn. akt II SA/Sz 377/17 i wadliwą wykładnię art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący wniósł o stwierdzenie wadliwości pouczenia w decyzji w przedmiocie kosztów sądowych, albowiem sprawa z zakresu prawa do lokalu mieszkalnego i praw pochodnych, jest sprawą ze stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, podlegającą w całości zwolnieniu od wszelkich kosztów sądowych. Nadto wniósł o stwierdzenie orzeczeniem sądowym niezgodności z ustawą o Policji przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Policji, albowiem ustawodawca nie dopuścił żadnym przepisem doregulowań ustawy, czy też możliwości pozbawienia prawa podmiotowego wynikającego z innego przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. utrzymująca w mocy pkt 2 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. o odmowie przyznania D. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego sprzed daty złożenia wniosku. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania D. K. prawa do równoważnika pieniężnego od dnia złożenia wniosku tj. od dnia [...] r. Powyższa okoliczność skutkowała zastosowaniem w sprawie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Z treści przepisu art. 153 P.p.s.a. wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły co oznacza, że orzekając ponownie w niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie wynika z oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku. Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że jest ono obarczone wadą wynikającą z nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17. W treści uzasadnienia wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. Sąd stwierdził, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Tymczasem w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, organy powtórzyły swoje stanowisko w sprawie zajęte w uchylonych przez tutejszy Sąd decyzjach uznając, że decyzja w sprawie równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny i skarżącemu przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia licząc od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że nawet jeśli kwestia charakteru decyzji w przedmiocie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest sporna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to organ nawet jeśli podziela stanowisko innych sądów, związany był wykładnią tutejszego Sądu dokonaną w prawomocnym wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17. Na marginesie zauważyć należy, że organ nawet jeśli nie zgadzał się z wydanym wówczas wyrokiem nie zaskarżył wydanego orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponownie wskazać należy, że skoro Sąd stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie wskazanego przepisu ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania, to rolą organu było rozpatrzenie wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. i przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za okres trzech lat wstecz sprzed daty złożenia tj. od dnia [...] r. jeśli spełniał przesłanki do jego przyznania, o których mowa w art. 92 ust.1 ustawy. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że przesłanki te zaistniały tj. skarżący pełnił służbę w Policji w miejscowości pobliskiej i nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Ponadto, prawo do przedmiotowego świadczenia w podanym okresie nie kłóci się z przepisem o przedawnieniu roszczeń tj. art. 107 ust.1 i 3 ustawy o Policji, której wykładni dokonał Sąd wyroku sygn. akt II SA/Sz 377/17, powołując się na wyroki NSA sygn. akt I OSK 2305/15 i sygn. akt I OSK 2572/16. Sąd przesądził bowiem, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy, w tym do równoważnika pieniężnego. Nie można zgodzić się z organem, który uważa, że skoro skarżący pobierał w latach [...] zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, to nie przysługuje mu za ten okres prawo do równoważnika pieniężnego. Świadczenie zwrotu kosztów dojazdu uregulowane w art. 93 ustawy o Policji jest odrębnym świadczeniem od prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, a pobieranie jednego z nich nie wyklucza pobierania drugiego. Natomiast definicja miejscowości pobliskiej, której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy odnosi się do obydwu wskazanych świadczeń, które w sposób funkcjonalny są powiązane ze sobą, ale nie wykluczają się wzajemnie. Na marginesie Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego niepełnego orzeczenia w zakresie pkt 1 decyzji organu I instancji zarzucając, iż organ nie orzekł o zaległych odsetkach od przyznanego świadczenia. Skoro skarżący zaskarżył pkt 1 i pkt 2 decyzji Komendanta Powiatowego w S. z dnia [...] r. to sentencja zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji jest niepełna. Organ odwoławczy był bowiem zobligowany do wypowiedzenie się w osnowie rozstrzygnięcia także co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Pomijając tą kwestię organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.pa. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17 oraz w niniejszym wyroku mając na uwadze że jest ono bezwzględnie wiążące i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującym przepisom art. 92 i art. 107 ustawy o Policji oraz ich wykładni dokonanych przez tutejszy Sąd. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, z uwagi na uchybienie organu zignorowania i niezastosowania się do zaleceń prawomocnego wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 377/17. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.