II SA/Sz 1153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił A. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną E. G, ur. [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie, wywiódł, że skoro trwała niezdolności do samodzielnej egzystencji istnieje u E. G. od [...] r., to tym samym niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyżej nie później niż do ukończenia 25. roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i ponowne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 3 pkt 1, 6 i 22, art. 17 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od spełnienia dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast niepełnosprawność E. G. powstała po ukończeniu [...] lat, ponadto w tym czasie nie kontynuowała nauki. W końcowej części uzasadnienia Kolegium zaznaczyło, że przepisy normujące kwestie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem organy nie działają w ramach uznania administracyjnego i nie mogą uwzględniać żadnych okoliczności szczególnych. A. G. zaskarżył decyzję Kolegium z dnia 27 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucając obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym lub wykazującej znamiona takiego obowiązku osobie zdolnej do pracy, a otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie obowiązującej do 31.12.2012 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych "na stałe" (bezterminowo), niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę, po ukończeniu 25. roku życia. Wskazując na powyższe wniósł o: a) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie męża opiekującego się własną żoną i pobierającego w związku z tą opieką na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej świadczenie pielęgnacyjne "na stałe", wydanej z mocy ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2013 r.), jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] r. w związku z opieką nad żoną E. G., która legitymuje się orzeczeniem o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, b) zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc na czas bezterminowy, c) zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości (należnego świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w pkt ,,b"), licząc je od dnia 25-tego każdego miesiąca (comiesięczna data wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w B.), za który należne jest przedmiotowe świadczenie, tj. za lipiec od 25-go lipca, za sierpień od 25-go sierpnia, itd. do dnia wypłaty środków pieniężnych, d) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem, ewentualnie o e) uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucił: - niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadany przez art. 1 ust. 5 pkt 5 lit. b) ustawy zmieniającej z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 EKPC i art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym lub wykazującej znamiona takiego obowiązku (małżonkowie) osobie zdolnej do pracy, a otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczas (do 31.12.2012r.) obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych "na stałe" - bezterminowo, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę, po ukończeniu 25 roku życia, - niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej z art. 2, art. 18, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 EKPC i art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w zakresie, w jakim pozbawia a nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r. osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym lub wykazującej znamiona takiego obowiązku (małżonkowie) zdolnej do pracy, a otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych do 30 czerwca 2013 r., niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nadto wyjaśnił, że wystąpił do GOPS w B. także z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale organ odmówił mu przyznania tego nowego świadczenia. Dopiero w wyniku odwołania SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznało ten zasiłek wstecz od [...] r., ale to świadczenie nie spełnia potrzeb bytowych jakie posiadał wraz z przyznanym wcześniej świadczeniem pielęgnacyjnym, stąd po korzystnym orzeczeniu sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie rozważa wystąpienie do organu o zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy (z uwagi, iż jednocześnie nie można mieć ustalonego prawa do obu tych świadczeń), tak aby odzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jakie posiadał już raz prawomocnie ustalone i to bezterminowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, wobec wniosku grupy posłów skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 38/13, w którym wnosi się o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP - m.in. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwana "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sprawie na podstawie przesłanek powołanych przez skarżącego w przytoczonym piśmie procesowym. Zgodnie przepisem art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawieszenie postępowania może nastąpić, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wprawdzie grupa posłów skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. - zwana dalej "ustawą") z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jednak Sąd zobowiązany jest wziąć również pod uwagę to, że zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej, a także konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd uznał, iż skoro skarżący ma możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w przypadku gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, to tym samym jego interes prawny pozostaje zabezpieczony, gdyż posiada instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego aktu wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W związku z wnioskiem skargi o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie zastępuje, właściwych w indywidualnej sprawie, organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Do sądu należy natomiast - jak wynika to z treści przywołanego na wstępie art. 1 ustawy z Prawo o ustroju sądów administracyjnych - kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności w razie wystąpienia wad kwalifikowanych. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żony. Warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej zwaną "u.ś.r.", którego brzmienie obowiązujące w dacie orzekania przez organy, wynikało z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W wyniku tej nowelizacji przesłanki pozytywne, których łączne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uległy znacznej modyfikacji. W ust. 1 przewidziano, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednakże w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy nie stanowiło brak spełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie, lecz przesłanki wprowadzonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uzależnia możliwość przyznania świadczenia od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W myśl bowiem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie poza sporem jest prawidłowość ustaleń organów co do tego, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, u której niepełnosprawność w znacznym stopniu powstała po 25. roku życia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, słusznie organy doszły do wniosku, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zasadnie uznały, że fakt legitymowania się przez żonę skarżącego znacznym stopniem niepełnosprawności po 25. roku życia, przesądza o niespełnieniu przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i w konsekwencji o braku podstaw do pozytywnego rozpoznania żądania skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że z jej treści jednoznacznie wynika, iż skarżący świadomy dokonanych ustawą nowelizującą zmian w systemie świadczeń rodzinnych, oraz zmian w zakresie podmiotowym osób uprawnionych do uzyskania w nowym stanie prawnym odpowiednio świadczenia pielęgnacyjnego bądź specjalnego zasiłku opiekuńczego, ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną na dotychczasowych zasadach, mimo że już przyznany ma specjalny zasiłek opiekuńczy – na podstawie art. 16a u.ś.r. W niniejszej sprawie istoty sporu nie stanowi zatem to czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, lecz sprowadza się ona do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu na jego wniosek z dnia 9 lipca 2013 r. organy mogły przyznać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, rozumiane przez skarżącego jako kontynuację nabytego ostateczną decyzją administracyjną, na mocy uprzednio obowiązujących przepisów, uprawnienia. W ocenie Sądu, tak rozumianemu żądaniu skarżącego nie mogły zadośćuczynić w niniejszej sprawie administracyjnej organy administracji publicznej, które zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej zwaną "K.p.a.". Wskazać należy, że mocą przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, dotychczasowe decyzje administracyjne o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa. To ustawodawca zatem, przepisem szczególnym, zadecydował o tym, że decyzje o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych na dotychczasowych zasadach utraciły byt prawny z mocy samego prawa, czyli niejako "automatycznie", bez konieczności i możliwości orzekania w tym zakresie przez organy administracyjne w drodze odrębnej decyzji. Wobec powyższego w dacie gdy, organy administracji rozstrzygały w sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 9 lipca 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzja SKO z 28 października 2011 r. utraciła już byt prawny z mocy prawa, a obowiązujące przepisy stanowiły, że jednym z koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r. dodany z dniem 1 stycznia 2013 r.). Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie, co pozostaje bezsporne. Powyższe oznacza, iż zarówno decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2013 r. nie zostały wydane z naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów prawa procesowego ani materialnego. W treści skargi skarżący podniósł również, że na skutek skargi konstytucyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 2013 z 16 grudnia 2013 r.). Powyższe orzeczenie nie wpływa jednakże bezpośrednio na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej. Przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny, nie stanowiły bowiem podstawy orzekania o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, na jego wniosek z dnia 9 lipca 2013 r., ani też nie regulują kwestii przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego po nowelizacji. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższy wyrok nie ma zatem wpływu na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, dopóki ustawodawca nie ureguluje odmiennie sytuacji osób, które uzyskały uprzednio świadczenie pielęgnacyjne decyzją wydaną na podstawie art. 17 u.ś.r. w brzemieniu obowiązujących do 31 grudnia 2012 r. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego (tym bardziej od organów administracji), aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania (por. Z. Czeszejko – Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003 r., str. 351 – 389). Sąd nie może nie tylko zastąpić organów administracji w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej co do jej istoty, a wyłącznie upoważniony jest do kontroli legalności ich działania, lecz tym bardziej, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej obywatela, wyłącznie w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), postępując wbrew jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym przyjętym w ustawie zmieniającej z 2012 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007r. sygn. akt II FSK 1013/06, z 12 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 548/06, z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2115/10 opubl. w CBOSA dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.