II SA/Sz 1156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka W. A. G. W dniu [...] r. N. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia w dniu [...] r. syna W. A. G.. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 9 ust. 1 i 6 oraz art. 3 pkt 11, w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) przyznał zasiłek rodzinny w okresie [...] r. na dwoje dzieci wnioskodawczyni, tj. K. G. i W. A. G., odmówił natomiast przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia w dniu [...] r. W. A. G.. Uzasadniając tę decyzję organ I instancji wskazał, że do wniosku z dnia [...] r. strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie z treści którego wynika, że pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu. Tymczasem z art. 9 ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje ojcu lub matce dziecka, albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży, dlatego orzeczono o odmowie przyznania jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W odwołaniu od decyzji N. W. podniosła, że zgłosiła się do lekarza w dniu [...] r., ale lekarz nie stwierdził ciąży, co wynika ze złożonego zaświadczenia. W dniu [..] r. odwołująca się zgłosiła się do innego lekarza, który stwierdził, że jest w 12 tygodniu ciąży i od tego czasu pozostawała pod opieka lekarską do dnia porodu, na potwierdzenie czego złożyła stosowne dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygniecie Kolegium wyjaśniło, że dodatek do zasiłku rodzinnego przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu (art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 tej ustawy). Na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dniu 14 września 2010 r. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie formy opieki nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234), które w załączniku określa wzór zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, sprawowaną nad kobietą nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zatem prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uzależnione jest od pozostawania przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży, co jednocześnie musi zostać potwierdzone stosownym zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. N. W. przedstawiła zaświadczenie, że pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do dnia porodu, co oznacza, że nie została spełniona ustawowa przesłanka z art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy tej ustawy będące podstawą wydania przedmiotowej decyzji mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje wydawane na ich podstawie mają charakter tzw. decyzji związanych. Organy orzekające w sprawie nie mają więc możliwości przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli w myśl przepisów ustawy dodatek ten nie przysługuje. Art. 9 ust. 6 ustawy w brzmieniu zastosowanym powyżej obowiązuje od 1 września 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję N. W. wskazała, że będąc w 8 tygodniu ciąży zgłosiła się do lekarza, ale lekarz nie stwierdził ciąży. Dopiero cztery tygodnie później inny lekarz stwierdził, że skarżąca jest w 12 tygodniu ciąży i od tamtej pory pozostawała pod stałą opieką lekarza. Skarżąca zauważyła, że zastosowanie art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało zawieszone do dnia 31 grudnia 2011 r., czyli możliwość jego zastosowania powstała od [...] r., czyli w okresie kiedy upłynął już ostatni dzień 10 tygodnia jej ciąży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl art. 9 ust. 1 i 3 tej ustawy, jednorazowy dodatek w wysokości 1000 zł z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6). Z kolei okoliczność pozostawania pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7). Przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone w do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). W myśl treści art. 18 ustawy nowelizującej wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. Jednakże zauważyć należy, iż na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301) odroczono obowiązek stosowania przepisu art. 9 ust. 6 i art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z treścią powołanego artykułu dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługiwały po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie z wniosku N. W. o przyznanie jednorazowego dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka błędnie uznały, iż nie została spełniona obligatoryjna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 9 ust. 6 ustawy w postaci pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, bowiem obowiązek wykazania pozostawania pod tą opieką nie obejmował skarżącej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 397/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) według którego, "stosownie do art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązkiem lekarzy jest wydawanie zaświadczeń w stosunku do kobiet, które z dniem 1 stycznia 2012 r. znajdą się w 10 tygodniu ciąży, zaś obowiązkiem kobiety jest zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu może stanowić podstawę do wykazania pozostawania pod opieką od 10 tygodnia ciąży. Należy podkreślić, iż obowiązek ten dotyczy kobiet znajdujących się od dnia 1 stycznia 2012 r. w dziesiątym tygodniu ciąży, bowiem do dnia 31 grudnia 2011 r. stosowanie art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych było zawieszone. Tym samym w stosunku do kobiet, które urodziły żywe dzieci, ale nie mogły ubiegać się o założenie medycznej dokumentacji ciążowej od 10 tygodnia ciąży, gdyż w dniu 1 stycznia 2012 r. upłynął już względem nich ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży, nie można wymagać przedstawienia zaświadczenia określonego w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Powyższe stanowisko WSA w Olsztynie zostało co prawda wyrażone w odniesieniu do świadczenia określonego w art. 15b ustawy (jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka), jednakże z uwagi podobny sposób uregulowania warunku przyznania obu tych świadczeń (wymóg udokumentowania pozostawania ciężarnej pod opieką medyczną) odnosi się ono także od świadczenia, o którym mowa w art. 9 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 563/12 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy podkreślić, że przez obowiązek potwierdzenia opieki medycznej należy rozumieć obowiązek lekarzy do wydawania zaświadczeń, uprawnienie zainteresowanych do składania żądań o wydanie zaświadczenia oraz obowiązek organów do wymagania stosownych zaświadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 208/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do dnia 31 grudnia 2011 r. brak było podstawy prawnej do ubiegania się przez ciężarną o potwierdzenie sprawowania opieki medycznej już od 10 tygodnia ciąży – brak było podstaw do prowadzenia stosownej dokumentacji medycznej. Odmienna interpretacja treści art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych prowadziłaby do sytuacji naruszenia zasady lex retro non agit. Skoro bowiem przepis art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie obowiązywał w czasie gdy skarżąca była w 10 tygodniu ciąży, a w czasie tym dla uzyskania jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka do świadczenia rodzinnego wystarczało przedłożenie zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną, to nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia stosownego zaświadczenia dotyczącego okresu, gdy zaświadczenie takie nie było wymagane do otrzymania stosownego uprawnienia, stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Reasumując zauważyć trzeba, iż skoro zastosowanie przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało zawieszone do dnia 31 grudnia 2011 r., to możliwość jego zastosowania powstała z dniem 1 stycznia 2012 r., czyli w czasie, gdy w odniesieniu do skarżącej upłynął już ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży (27 października 2011 r. skarżąca była już w 12 tygodniu ciąży). Tym samym obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu nie dotyczy skarżącej. Brak było zatem podstaw do badania przez organ rozpoznający sprawę złożonego przez skarżącą wniosku pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. Niezależnie od powyższego, zadaniem Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie nawet w przypadku przyjęcia, iż warunek określony w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., znajdował zastosowanie w stosunku do skarżącej. Zauważyć należy, że zarzuty skargi i odwołania sprowadzają się w rzeczywistości do podważania treści przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 17 maja 2012 r. o pozostawaniu pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Z zaświadczenia tego wynika bowiem, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży, tj. od dnia 27 października 2011 r. Skarżąca przedłożyła jednak jeszcze jedno zaświadczenie lekarskie z dnia 17 maja 2012 r., wystawione przez innego lekarza, z którego wynika, że zgłosiła się na wizytę w dniu 29 września 2011 r. Lekarz położnik ginekolog nie stwierdził ciąży, choć niewątpliwie skarżąca była wtedy w 8 tygodniu ciąży. Zatem pozostawała pod opieka medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Zdaniem Sądu moment, od którego kobieta ciężarna jest pod opieką medyczną w rozumieniu art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozpoczyna się w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji we właściwej placówce medycznej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego. Z chwilą bowiem zgłoszenia się w stosownym zakładzie opieki zdrowotnej kobieta ciężarna winna się znaleźć pod opieką medyczną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie tylko zgłosiła się do zakładu opieki zdrowotnej nie później niż w 10 tygodniu ciąży, ale została poddana badaniu podczas którego lekarz nie rozpoznał ciąży. Należy podkreślić, iż strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych zarówno z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej, a tym bardziej nie może ponosić negatywnych następstw tego, że lekarz specjalista podczas badania kobiety ciężarnej nie rozpoznał ciąży. Zwłaszcza, że przepis art. 68 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, iż władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. Tym samym termin, od którego kobieta ciężarna znajduje się pod opieką medyczną winien być każdorazowo dokładnie ustalony, powinien być liczony od momentu zgłoszenia się kobiety w stosownej placówce medycznej (publicznej lub niepublicznej), niezależnie od rzeczywistego terminu pierwszego badania lekarskiego. Niemniej jednak, powyższe uwagi dotyczące kwestii wyjaśnia terminu pozostawania skarżącej pod opieką lekarską nie mają pierwszorzędnego znaczenia w przedmiotowej sprawie z uwagi, jak to wyjaśniono szczegółowo wcześniej, na niewłaściwe zastosowanie przez organy przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. w sytuacji, gdy określony w tym przepisie warunek nie dotyczył skarżącej, która w 10 tygodniu ciąży znajdowała się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.