II SA/Sz 1158/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania J. M. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku J. M. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynikało, że w gospodarstwie domowym skarżącego przebywała [...] osoba, a powierzchnia użytkowa lokalu mieszalnego, w którym zamieszkiwał w budynku przy ul. [...] wynosiła [...] m2. W związku z okolicznością, że powierzchnia pokoi i kuchni wynosiła łącznie [...] m2, tj. [...] % powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa skarżącego, przy której, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z późn. zm., dalej zwanej "ustawą"), skarżącemu przysługiwałby dodatek wynosiła [...] m2 ([...] tej powierzchni). Powierzchnia lokalu, zajmowanego przez skarżącego, wynosząca [...]m2 przekraczała powierzchnię normatywną, wobec czego dodatek mieszkaniowy J. M. nie przysługiwał. Kolegium wskazało ponadto, że w aktach sprawy, na co skarżący zwrócił uwagę w odwołaniu, znajdowało się także "Orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień" z dnia 8 stycznia 2004 r., wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], zgodnie z którym J. M. miał prawo do zamieszkiwania w osobnym pokoju (pkt 10 orzeczenia). W świetle tej okoliczności organ wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy, w myśl którego powiększa się normatywną powierzchnię o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niesprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy w lokalu zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia ulega zwiększeniu, jeśli została spełniona któraś z ww. wymienionych przesłanek. W kwestii możliwości powiększenia powierzchni normatywnej powołane przypadki nie są jednak tożsame. W sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się powiększa, natomiast w drugim przypadku - tylko wówczas gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inaczej jest, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy. Na potwierdzenie prawidłowości niniejszej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy organ II instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 565/06 (opubl. Lex nr 290657). Wskazano jednocześnie, że z uwagi na fakt, że od marca 2002 r. skarżący mieszka sam, a jego niesprawność nie powoduje konieczności poruszania się na wózku inwalidzkim, w sprawie nie znajdował zastosowania ww. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium wyjaśniło także, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących niełatwej sytuacji życiowej oraz finansowej skarżącego, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mogą one działać tylko w granicach zakreślonych przepisami prawa. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej, w tym organom odwoławczym, do swobodnego uznania w przedmiocie odmowy lub przyznania dodatku mieszkaniowego, dlatego też podniesione przez skarżącego argumenty, nie mogły zostać uwzględnione z powodu braku podstawy prawnej. Na powyższą decyzję J. M. w dniu [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził wątpliwość, co do zgodności działań w Jego sprawie organów administracji publicznej z powołanym w zaskarżonej decyzji art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec okoliczności, że w okresie wcześniejszym, Prezydent Miasta [...], przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, przyznawał skarżącemu dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje określone ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do uznania, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie, bezsporne jest, że J. M. w dacie wydania zaskarżonej decyzji był osobą całkowicie niezdolną do pracy, zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, mieszkał samotnie w lokalu mieszkalnym, którego powierzchnia użytkowa wynosiła [...] m2., suma powierzchnia pokoi i kuchni w tym lokalu równała się [...] m2, jak również, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w "Orzeczeniu o wskazaniach do ulg i uprawnień" z dnia [...], wskazał na posiadanie przez skarżącego prawa do zamieszkiwania w osobnym pokoju (pkt 10 orzeczenia). W świetle powyższych okoliczności, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podstawowe zagadnienie wymagające ustalenia stanowi kwestia, czy w przypadku skarżącego znajdować powinien zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przywołany przepis zastrzega przy tym, że o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Organy obu instancji przyjęły, że w stosunku do osoby skarżącego powołany przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 565/06 (opubl. LEX nr 290657) wskazało, że przepis ten różnicuje sytuację osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku oraz osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W ocenie organu, w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnia mieszkalna zawsze podlega powiększeniu. W drugim przypadku natomiast powierzchnia ulega zwiększeniu jedynie, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli jednak osoba niepełnosprawna, tak jak w przypadku skarżącego, nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama i w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 tej ustawy. Powyższego sposobu wykładni art. 5 ust. 3 ustawy nie podziela skład orzekający. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., na który powołał się organ II instancji, wydany został na tle odmiennego stanu prawnego. Powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/GL 930/04, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej dnia 7 lipca 2004 r. Orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji wydane zostały w odniesieniu do stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. na dzień 7 lipca 2004r. Art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym na dzień 7 lipca 2004 r. stanowił, że: "normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406). Zmiana wprowadzająca aktualną wersję przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, na podstawie którego wydane zostały zaskarżone przez J. M. decyzje, weszła w życie w dniu 23 listopada 2004 r. Podkreślić należy również, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art.153 i art.190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. dotyczące związania - w określonych w nich sytuacjach - organu i sądu wyrokiem. W związku z powyższym zarówno organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, jak też Sąd rozpatrujący skargę nie są związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2005 r. oraz wyrokiem NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 565/06). Dla ustalenia wykładni treści przepisu art. 5 ust. 3 ustawy obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, zasadne jest odniesienie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Z uzasadnienia tego wynika, że zasadniczym celem ustawy jest takie ukształtowanie systemu dodatków mieszkaniowych, aby złagodzone zostały - w stosunku do najuboższych najemców - skutki procesu urealnienia czynszów do poziomu pokrywającego koszty utrzymania i remontów nieruchomości. Wskazując czynniki łagodzące projekt stwierdza: "zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku lub osoby niepełnosprawnej, jeżeli jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, umożliwia powiększenie normatywnej powierzchni o 15 m2." Zarówno w świetle uzasadnienia do projektu omawianej ustawy jak i całokształtu jej przepisów nie ma wątpliwości co do tego, że jej celem nie jest określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje zwiększona powierzchnia mieszkalna. Celem ustawy jest natomiast ustalenie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, które umożliwią osobom najuboższym uzyskanie dodatku mieszkaniowego mającego zrekompensować skutki zmiany polityki czynszowej i urealnienia czynszów za najem lokali mieszkalnych. W ocenie Sądu, intencją ustawodawcy nie było zatem zróżnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Celem przyjętych unormowań było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Zarówno w świetle zasad legislacji jak i z powodu wymaganych standardów w zakresie ochrony dóbr osobistych, a także z uwagi na istotę zagadnienia niepełnosprawności nie istnieją realne możliwości ustanowienia w języku ustawy listy przyczyn niepełnosprawności, które byłby równoważne dolegliwościom ekonomicznym wywołanym poruszaniem się na wózku inwalidzkim. W tym upatrywać należy przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim. Z tej też przyczyny ustawodawca wprowadził opisaną wyżej ustawą zmieniającą z dnia 8 października 2004 r. zdanie drugie do art. 5 ust.3 powierzając orzekanie w przedmiocie takiego charakteru niepełnosprawności Powiatowym Zespołom ds. Orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, za słusznością zaprezentowanego sposobu rozumienia art. 5 ust.3 ustawy przemawia także zakres nowelizacji powyższego przepisu, dokonany wspomnianą ustawą z dnia 8 października 2004 r. Zmiana polegająca na zastąpieniu w zwrocie: "lub niepełnosprawni jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" spójnika "jeżeli" ograniczającego zakres niepełnosprawności zaimkiem "której", świadczy o przeniesieniu w analizowanym przepisie akcentu na podmiot uprawniony i stanowi dookreślenie szczególnej cechy tego podmiotu. Ustawodawca uwydatnił w ten sposób cel niniejszej regulacji, zrównując niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju z niepełnosprawnymi poruszającymi się na wózku inwalidzkim w prawie do zwiększenia na podstawie art. 5 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywu powierzchni określonego w art. 5 ust 1 niezależnie od tego w ilu pokojach taka samotna osoba niepełnosprawna faktycznie zamieszkuje (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. II SA/Sz 1126/09 lub z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. II SA/Sz 1317/09 oraz II SA/Sz 1327/09, wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie sposobu wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, jaki organy orzekające przyjęły w niniejszej sprawie, mogłoby w niektórych przypadkach prowadzić do pogorszenia sytuacji osób niepełnosprawnych w stosunku do ich dotychczasowych uprawnień, pomimo pogłębienia się ich stopnia niepełnosprawności. Mogłoby to nastąpić np. w sytuacji pogorszenia stanu zdrowia samotnej osoby niepełnosprawnej, wykluczającego możliwość dalszego poruszania się na wózku inwalidzkim. Powyższa okoliczność skutkowałaby wówczas pozbawieniem takiej osoby uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w konsekwencji pozbawiłaby ją prawa do dodatku mieszkaniowego. Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym jej rozstrzyganiu rzeczą organów orzekających powinno być uwzględnienie przedstawionych zapatrywań prawnych sądu, co do wykładni przepisów art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak sentencji.