II SA/Sz 1177/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 103 ust.1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm. -dalej "u.k.p."), Starosta K. cofnął A. B. (dalej strona" lub "skarżący") uprawnienia kategorii B, nr [...], wydane przez Starostę K. w dniu [...] stycznia 2005 r., na druku [...] oraz zobowiązał ww. do zwrotu dokumentu prawa jazdy niezwłocznie po otrzymaniu decyzji. Powyższej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2020 r. do Starostwa wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] grudnia 2020 r., o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Z treści wniosku KWP wynikało, że wielokrotnie w ciągu roku jako kierowca, strona naruszyła przepisy ruchu drogowego, w konsekwencji czego doszło do przekroczenia 24 punktów karnych. W dniu [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, Starosta skierował skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, któremu powinien był się poddać do dnia [...] marca 2021 r., a czego nie uczynił. W odniesieniu do pisma skarżącego informującego o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy organ wyjaśnił, że w sprawie zainicjowanej ww. skargą sąd będzie badał, czy wydane decyzje są zgodne z prawem, nie zaś czy w ogóle doszło do popełnienia wykroczenia. Stwierdzenia czy doszło do popełnienia wykroczenia czy nie, może dokonać wyłącznie sąd powszechny orzekający w związku z przekazaniem sprawy przez policję, na skutek odmowy przyjęcia mandatu karnego. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie: art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.d u.k.p., przez błędne ustalenie, że podlegał obowiązkowi poddania się egzaminowi, w sytuacji gdy nie ciążył nim ten obowiązek, art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 7 k.p.a., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poprzez odmowę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez kontynuowanie postępowania w sytuacji, gdy należało je zawiesić, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.d u.k.p. i wskazał, że zgodnie z decyzją Starosty K. z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący był zobligowany do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje kierowcy, którego to obowiązku nie dopełnił. Kolegium podkreśliło, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.d u.k.p., ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że przy stwierdzeniu okoliczności określonych w ww. przepisie organ administracyjny zobowiązany jest do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a tym samym stwarzać może zagrożenie zarówno dla siebie, jak i dla innych uczestników ruchu drogowego. Tymczasem skarżący nie dostrzega, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. Niewykonanie przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku obliguje organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Ustawodawca jednoznacznie bowiem rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, a skoro tak, to organy administracji publicznej nie są uprawnione do uchylenia tego rozgraniczenia. W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Natomiast nie jest badana kwestia prawidłowości naliczenia kierującemu punktów karnych czy zasadności skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W niniejszej sprawie obowiązek poddania się egzaminowi przez stronę stwierdzony został decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], która stała się ostateczna i istnieje w obrocie prawnym. Wobec tego Starosta był związany okolicznością, iż strona nie stawiła się na egzaminie, stąd też Kolegium nie dopatrzyło się w przeprowadzonym postępowaniu sugerowanych przez skarżącego naruszeń prawa procesowego - art. 7 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy za przekroczenie prędkości w terenie zabudowanym nie ma bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowanie. Kolegium przypomniało, że podstawą toczącego się postępowania był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., który był argumentowany tym, iż w ciągu roku jako kierowca, poprzez naruszanie przepisów o ruchu drogowym, skarżący przekroczył liczbę 24 punktów karnych. Organy są zaś związane ustaleniami Policji. Skarżący przyjął mandat, a tym samym przyznał się do popełnienia wykroczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy kierowca w sposób rażący oraz regularny narusza przepisy prawa o ruchu drogowym, istnieje ważny interes społeczny, aby decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Nie można bowiem, ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, dopuścić, aby pojazdami kierowała osoba, która regularnie nie przestrzega przepisów prawa i tym samym może powodować zagrożenie w ruchu lądowym. Wobec tego zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. jest nietrafiony. Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego domagając się jej uchylenia. W skardze decyzji tej zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.d u.k.p., przez błędne ustalenie jakoby podlegał obowiązkowi poddania się egzaminowi w sytuacji, gdy nie ciążył na nim ten obowiązek, 2) obrazę przepisów postępowania: - art. 108 § 1 k.p.a., przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, - art. 7 k.p.a., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez odmowę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez kontynuowanie postępowania w sytuacji, gdy należało je zawiesić, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wcześniejszej decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2021 r., która jest sprzeczna prawem, gdyż nie doszło do rzekomego przekroczenia dozwolonej prędkości. Podkreślił, że organ nie jest związany postępowaniem mandatowym, lecz wyłącznie prawomocnym wyrokiem sądowym, który w niniejszej sprawie nie został wydany, gdyż sąd nie rozpoznawał tej sprawy. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 745/17 i wyrok WSA w Opolu z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn.. akt II SA/Op 400/16 wywiódł, że żaden przepis prawa nie zabrania organom dokonania własnych ustaleń w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnej prędkości, w wymiarze i okolicznościach określonych regulacją art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Stąd też organ winien poczynić samodzielne ustalenia faktyczne, zwłaszcza gdy sprawca deliktu administracyjnego kwestionuje fakt jego popełnienia. Tymczasem organy pominęły okoliczność, że skarżący zaprzeczył, aby doszło do przekroczenia prędkości, a nadto nie przeprowadziły wnioskowanych przez niego dowodów. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja powiela błędy decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. Poza tym Starosta uchybił przepisom procedury, skoro nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji było zasadne, ani nie rozstrzygnął o wniosku o zawieszenie postępowania. Z kolei nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest sprzeczne z art. 108 k.p.a. i nie zostało uzasadnione przez organ I instancji. W jego ocenie niedopuszczalne jest uznawanie ustaleń Policji jako ostatecznych i niepodważalnych, gdyż są one tylko jednym z dowodów, które nie tylko można, ale trzeba weryfikować w toku postępowania administracyjnego. Nadto wbrew twierdzeniom organu, przyjęcie mandatu nie oznacza przyznania się do popełnienia wykroczenia, a SKO nie rozumiało stanowiska zawartego w odwołaniu, w którym odnosząc się do punktów karnych wykazano, że naliczone były one nieprawidłowo i dlatego od samego początku ich nie było. Skarżący podniósł też, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, skoro z jednej strony przyjmuje, że istnieją niezależne postępowania, które nie pozostają ze sobą w związku, a z drugiej strony przyznaje, że nałożenie punktów karnych stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji zwrócił się z wnioskiem o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący, pomimo doręczenia przez Sąd odpisu odpowiedzi na skargę, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – w oparciu o art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), o kryterium zgodności z prawem wykazała, że zaskarżony akt prawa nie narusza. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p., który stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. W badanej sprawie z wnioskiem o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami do jego kwalifikacji, wystąpił do Starosty K. Komendant Wojewódzki Policji w S., wskazując, że skarżący w okresie od [...] października do [...] grudnia 2020 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, skutkiem czego było uzyskanie 26 punktów karnych. Wniosek ten został uwzględniony i Starosta K., decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. skierował skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, pouczając go jednocześnie o konieczności uprzedniego odebrania numeru Profilu Kandydata na Kierowcę, który skarżący mógł odebrać po dniu [...] marca 2021 r., to jest po zakończeniu okresu zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy. Zaskarżona decyzja jest zatem następstwem tego, że skarżący na egzamin sprawdzający kwalifikacje się nie zgłosił i jest to, jak trafnie zauważył organ, decyzja związana. Oznacza to, że w przypadku ziszczenia się przesłanek wyszczególnionych w przepisie prawa organ nie ma możliwości odstąpienia od jej wydania. Wbrew wywodom skarżącego nie ma również organ obowiązku prowadzenia w takiej sprawie postępowania dowodowego i dokonywania weryfikacji ustaleń poczynionych w innym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją administracyjną, w tym wypadku decyzją kierującą skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy. Ustaleniu podlega wyłącznie to, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. Na gruncie badanej sprawy okoliczność, iż skarżący nie zgłosił się na egzamin jest bezsporna. Co prawda w treści decyzji nakładającej obowiązek poddania się egzaminowi nie zawarto terminu granicznego, do którego skarżący miał obowiązek ten wykonać, jednak jak wskazuje się w orzecznictwie, użyte w treści przywołanego przepisu pojęcie "we wskazanym terminie", oznacza najkrótszy czas, w którym możliwe jest wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek zgłoszenia się na egzamin państwowy (por. wyroki NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2288/17, z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2481/19, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dostrzega, iż w decyzji organu I instancji błędnie organ wskazał termin, do którego skarżący winien się zgłosić na egzamin – to jest [...] marca 2021 r. Data ta została w decyzji kierującej na egzamin wskazana jako dzień, po którym skarżący może się ubiegać o nadanie numeru PKK, po upływie okresu zatrzymania prawa jazdy, a zatem oczywistym jest, że przed tym terminem skarżący do egzaminu nie mógł przystąpić. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, iż skarżący, pismem z dnia [...] marca 2021 r., doręczonym w dniu [...] marca 2021 r. został poinformowany o procedurze poddania się egzaminowi, jak również o tym, że jeżeli w terminie do dnia [...] kwietnia 2021 r. nie podda się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, zostanie wobec niego wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd podziela przy tym wyartykułowany w zaskarżonej decyzji pogląd, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w omawianej sprawie uzasadnione jest ważnym interesem społecznym - uniemożliwieniem poruszania się po drogach publicznych osobie, która regularnie, na przestrzeni krótkiego czasu narusza przepisy ruchu drogowego, stwarzając tym samym zagrożenie dla innych uczestników tego ruchu. W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 108 k.p.a. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wskazywał na zasadność zawieszenia postępowania z uwagi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – rozpoznania przez WSA w Szczecinie jego skargi na decyzję w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W ocenie Sądu po pierwsze rozstrzygnięcie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie stanowiło zagadnienia prejudycjalnego w niniejszej sprawie, a ponadto skarżący nie zwrócił uwagi na to, że już w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie, jego skarga na decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy została prawomocnie odrzucona przez Sąd (postanowienie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. II SA/Sz 522/21). Końcowo wskazać należy, że przytaczane przez skarżącego wyroki WSA w Poznaniu zostały wydane w postępowaniach, których przedmiotem było zatrzymanie prawa jazdy, a nie cofnięcie uprawnień z powodu niezgłoszenia się kierowcy na egzamin sprawdzający, zatem wyrażone w tych wyrokach stanowisko Sądu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), skargę oddalił.