II SA/Sz 1180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Kołbaskowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr NK.3.4131.220.2015.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Kołbaskowo oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr[...] , Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 r., poz. 379, poz. 1072), stwierdził nieważność § 9 ust. 8 załącznika do uchwały Nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem, że jeżeli nauczyciel realizuje godzinę doraźnego zastępstwa na zajęciach do prowadzenia, których nie posiada kwalifikacji, to wynagrodzenie ustala się jak za godzinę zajęć opiekuńczo-wychowawczych". W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w dniu 29 czerwca 2015 r. Rada Gminy Kołbaskowo - działając na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela - podjęła uchwałę Nr IX/90/2015 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę. Dokonując oceny legalności tejże uchwały organ nadzoru stwierdził, że norma zawarta w § 9 ust. 8 załącznika do niej w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, przekroczyła bowiem delegację ustawową zawartą w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Na mocy tego przepisu bowiem organ stanowiący gminy jest upoważniony do określenia w regulaminie wynagradzania nauczycieli szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nie zaś do ustalania wysokości stawek za te godziny. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw uregulowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. W kontekście powyższego, zdaniem Wojewody, postanowienie § 9 ust. 8 regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę istotnie narusza wskazane wyżej przepisy ustawy Karta Nauczyciela, a zwłaszcza jej art. 35 ust. 3. Wysokość wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw zależna jest wyłącznie od stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Nie ma przy tym znaczenia, czy zastępujący nauczyciel posiada przygotowanie zawodowe do prowadzenia zajęć z danego przedmiotu. Kwestionowany przepis regulaminu wprowadza zaś nowy, nieznany ustawie Karta Nauczyciela, wyznacznik posiadania przez zastępującego nauczyciela kwalifikacji odpowiadających kwalifikacjom nauczyciela zastępowanego. Jednocześnie w sposób sprzeczny z prawem ustala - odmiennie niż ustawa - wynagrodzenie za godzinę doraźnego zastępstwa realizowaną przez nauczyciela, którego kwalifikacje są inne niż kwalifikacje zastępowanego nauczyciela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 585/07). Organ nadzoru zaakcentował ponadto, że uchwała w sprawie wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze tej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to, że nie mogą one ograniczać uprawnień wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw i rozporządzeń. Tymczasem, § 9 ust. 8 załącznika do uchwały Nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo zawiera normę, wprowadzającą rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli niż te, które przewidziane są w przepisach ustawy Karta Nauczyciela W skardze na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Rada Gminy wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody dnia [...] r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędne przyjęcie, iż organ stanowiący Gminy przekroczył zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. 2014 poz. 191 ze zm.) w ten sposób, że w normie zawartej w § 9 ust. 8 załącznika do uchwały nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę ustalił wysokość stawek za godziny doraźnych zastępstw, podczas, gdy organ ten mógł jedynie określić szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za te godziny, a tym samym dopuścił się istotnego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, 2. błędne przyjęcie, iż organ stanowiący Gminy istotnie naruszył przepisy ustawy Karta Nauczyciela, zwłaszcza jej art. 35 ust. 3, w ten sposób, że w § 9 ust. 8 załącznika do uchwały nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 czerwca 2015 r., przyjął nieznany ustawie wyznacznik posiadania przez zastępującego nauczyciela kwalifikacji odpowiadających kwalifikacjom nauczyciela zastępowanego, 3. błędne przyjęcie, iż organ stanowiący Gminy Kołbaskowo w § 9 ust. 8 załącznika do uchwały nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 czerwca 2015 r., wprowadził rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli niż to, które wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawy i rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi Rada Gminy Kołbaskowo wskazała, że przyjęcie, iż wynagrodzenie nauczyciela za godzinę doraźnego zastępstwa wynika ze stawki osobistego zaszeregowania w oderwaniu od rodzaju prowadzonych w ramach zastępstwa zajęć, powodowałoby skutki, które naruszałyby spójność i racjonalność regulacji prawnej określającej zasady wynagradzania nauczycieli. Wymiar wynagrodzenia za godziny doraźnego zastępstwa miałby zależeć wówczas wyłącznie od tego, na jakim stanowisku jest zatrudniony nauczyciel zastępujący. Jeśli więc nauczyciel ten byłby zatrudniony na stanowisku, dla którego pensum wynosi 18 godzin, to stawka za godzinę doraźnego zastępstwa - także wtedy, gdyby realizował wyłącznie zajęcia opiekuńcze - byłaby obliczana z 18 godzin. Gdyby natomiast doraźne zastępstwo realizował nauczyciel zatrudniony na stanowisku, dla którego pensum wynosi 30 godzin (nauczyciel - bibliotekarz), to stawka za godzinę doraźnego zastępstwa byłaby obliczana z owych 30 godzin. Takie zróżnicowanie nie miałoby uzasadnienia z punktu widzenia zasad równego traktowania, a przede wszystkim z punktu widzenia powszechnej normy stanowiącej, iż wynagrodzenie pracownika ma zależeć od rodzaju wykonywanej pracy oraz od kwalifikacji wymaganych przy jej wykonywaniu (art. 78 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, t.j. Dz. U. 1994 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). Tym bardziej więc należy uznać, że użyte w art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wyrażenie "stawka osobistego zaszeregowania", nie może być rozumiane w oderwaniu od rodzaju wykonywanej przez nauczyciela pracy w ramach doraźnego zastępstwa, ani w oderwaniu od kwalifikacji koniecznych do wykonywania danego rodzaju pracy. Tak więc nauczyciel, który w ramach doraźnego zastępstwa realizuje jedynie zajęcia opiekuńcze, powinien mieć tak obliczone wynagrodzenie, jak dla zajęć opiekuńczych - czyli odpowiednio do rodzaju pracy, który rzeczywiście wykonuje. Natomiast za godzinę doraźnego zastępstwa w ramach której wykonuje pracę o charakterze dydaktycznym, stawka jego wynagrodzenia powinna być obliczona jak dla zajęć dydaktycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji wyrażonej przez Radę Gminy Kołbaskowo, Wojewoda podniósł, iż przepis § 9 ust. 8 załącznika do uchwały Nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminą Kołbaskowo pozbawia nauczyciela stosownego wynagrodzenia za doraźne zastępstwo, jeżeli nie posiada on odpowiednich kwalifikacji lub podczas tego zastępstwa nie realizuje programu nauczania danej klasy, mimo że zastępuje innego nauczyciela jedynie doraźnie. Rozwiązanie takie stoi w sprzeczności z art. 80 Kodeksu pracy, który ustanawia generalną regułę, że za pracę wykonaną pracownikowi należy się wynagrodzenie. Treść przepisu art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wskazuje, że wynagrodzenie to przysługuje nauczycielowi, bez względu na to jaki rodzaj obowiązków wykonuje. Wobec powyższego uznać należy, że § 9 ust. 8 załącznika do uchwały Nr IX/90/2015 narusza nie tylko art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, ale także art. 80 Kodeksu pracy, mający zastosowanie do nauczycieli z mocy art. 91c Karty Nauczyciela. Według Wojewody, nie sposób zgodzić się stanowiskiem skarżącej, że w analizowanej sprawie, tj. w sytuacji ustalenia wynagrodzenia za doraźne zastępstwo dla nauczyciela zastosowanie znajdzie przepis art. 78 Kodeksu pracy. Przepisy Kodeksu pracy - co wskazano powyżej - mają zastosowanie w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami Karty Nauczyciela. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wynagrodzenie za godziny doraźnych zastępstw przysługuje nauczycielowi, bez względu na to jaki rodzaj obowiązków wykonuje. Regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela nie naruszają zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu pracy, iż wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Przepis ten nie uzależnia wynagrodzenia od jakichkolwiek innych czynników niż wykonanie pracy. Realizacja przez nauczyciela doraźnego zastępstwa nie może pozbawić go choćby w części wynagrodzenia za wykonaną pracę z tego powodu, że nie zrealizował zajęć objętych planem nauczania w danej klasie bowiem jego kwalifikacje (wykształcenie, przygotowanie zawodowe) nie odpowiadają rodzajowi zajęć przewidzianych do realizacji na danym poziomie nauczania. Tymczasem rozwiązania zawarte w przepisie § 9 ust. 8 załącznika do uchwały Nr IX/90/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Kołbaskowo w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem, że jeżeli nauczyciel realizuje godzinę doraźnego zastępstwa na zajęciach do prowadzenia, których nie posiada kwalifikacji, to wynagrodzenie ustala się jak za godzinę zajęć opiekuńczo-wychowawczych" może doprowadzić do obniżenia wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, pomimo zachowania prawa do tego wynagrodzenia w oparciu o przepisy prawa pracy, a tym samym stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że kontroli podlega materialna i proceduralna prawidłowość zaskarżonego do Sądu aktu. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonana według wskazanego wyżej kryterium dała podstawę do stwierdzenia, że zawarte w tym rozstrzygnięciu stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego jest trafne, wobec czego skarga Rady Gminy Kołbaskowo nie zasługuje na uwzględnienie. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.". Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Należy całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i rozwiniętym w odpowiedzi na skargę, iż zachodzi wskazana w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały z prawem, polegająca na braku uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały w części, której treścią i skutkiem jest określenie przysługującego nauczycielowi wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw. Jest to równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do wydania uchwały o tej treści, a zatem naruszenie to winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa uprawniające organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 91 ust.1 u.s.g. Organ nadzoru trafnie powołał się w tym zakresie na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższy przepis konstytucyjny zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji danego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Przepisy kompetencyjne podlegają zawsze ścisłej wykładni językowej, domniemanie objęcia upoważnianiem materii w nich niewymienionych w drodze innych rodzajów wykładni (celowościowej bądź systemowej) nie może wchodzić w rachubę. Nie można zatem domniemywać kompetencji organu w oparciu o inną jego kompetencję. Trafna jest konstatacja organu nadzoru, iż żaden przepis ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (j.t. Dz. z 2014 r., poz. 191 ze zm.) nie daje radzie gminy uprawnienia do ustalania przysługującego nauczycielowi wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw w drodze uchwały. Podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić powołany w niej art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Według tego przepisu organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. Z treści powyższego uregulowania wynika, że przyznana organowi prowadzącemu szkołę (w niniejsze sprawie Radzie Gminy Kołbaskowo) kompetencja do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw ograniczona została w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że: "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy." Zestawienie uregulowań zawartych w art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela nie pozostawia wątpliwości, że Rada Gmin Kołbaskowo nie została upoważniona do ustalenia przysługującego nauczycielowi wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw. W tym zakresie kompetencja Rady została ograniczona, a to z tego względu, że ustawodawca postanowił samodzielnie uregulować tą materię w treści art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że skarga Rady Gminy w Kołbaskowie okazała się niezasadna, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało podjęte zgodnie z przyznanymi organowi nadzoru uprawnieniami, których organ ten nie naruszył wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przekonującą argumentację zajętego stanowiska. Skutkować to musiało oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).