II SA/Sz 119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XIII/116/11 w przedmiocie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Polanowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w P. na podstawie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej podjęła w dniu 29 grudnia 2011 r. uchwałę Nr XIII/116/11 w sprawie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Polanowie. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym i pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami dotyczącymi funkcjonowania Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 35 zaskarżonej uchwały zapisano, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Zdaniem skarżącego, uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego. O zaliczeniu tej uchwały do ww. kategorii decydują: po pierwsze istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, po drugie wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, po trzecie zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego. Podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, co oznacza, że spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Na mocy art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej statut nadaje, co do zasady, podmiot tworzący. Organem Gminy uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest, według art. 41 ust. 1 u.s.g., Rada Gminy - która podjęła zaskarżoną uchwałę. Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego, bowiem wydanie orzeczenia w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W dniu 25 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Polanowie podjęła uchwałę Nr XXXIV/182/17 w sprawie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Polanowie. W § 33 tej uchwały organ postanowił o utracie mocy zaskarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XIII/116/11 w sprawie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Polanowie, zaś w § 35 – że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XIII/116/11 Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie nadania Statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Polanowie. W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią wymagającą przesądzenia jest charakter prawny zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; w skrócie: "u.d.l.") – czy mianowicie uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63) oraz w wyroku WSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 337/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w licznych dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których opowiedziano się za poglądem, zgodnie z którym uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Dla uznania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego wystarczy, jeżeli zawiera ona co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującą powszechnie, tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; postanowienie NSA z 11.03.2008 r. II OSK 304/08, CBOSA; a także wyrok NSA z 09.12.2011r. IIOSK 2039/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA oraz wypowiedzi doktryny; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66–73). W ocenie Sądu, taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma, jak już wyżej wskazano, uchwała w sprawie nadania statutu podmiotowi leczniczemu, podejmowana przez organ stanowiący j.s.t. na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 42 u.d.l. Wskazuje na to już przedmiot regulacji statutowej – tak jak został on wyznaczony przepisami ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą – a więc m.in. w statucie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (dalej w skrócie: "s.p.z.o.z."), w której to formie prawnej działa też przedmiotowy ZOZ (zob. § 1 ust. 1 Statutu, k. 31 akt sądowych) – określa się: (1) firmę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. Jest to zaledwie minimalna, a nie wyczerpująca treść statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w art. 42 ust. 1 u.d.l., w myśl której statut określa ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, "a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie". Jakie to "inne sprawy" należą do materii statutowej, pokazuje już art. 42 ust. 3 u.d.l., zgodnie z którym "statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza". Z kolei z treści art. 23 u.d.l. (w zw. z art. 42 ust. 1 in fine u.d.l.) wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie, "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych" (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika). Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Regulacje statutowe mogą stać się źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla tych osób, czego dowodzi choćby przepis art. 15 u.d.l., który stanowi, że podmiot leczniczy nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Chodzi w tym przypadku, rzecz jasna, o świadczenia zdrowotne, które mieszczą się w zakresie świadczeń udzielanych przez ów podmiot leczniczy. Zakres takich świadczeń określany jest zaś, w pierwszej kolejności, w statucie tego podmiotu. Postanowienia statutowe w tej materii powinny, oczywiście, znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wpisu do rejestru działalności leczniczej, legitymującego w świetle art. 103 u.d.l. prowadzenie działalności leczniczej w zadeklarowanym w statucie (i "przepisanym" do rejestru) zakresie (treść wpisu do rejestru, a zwłaszcza ujawniony w rejestrze zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, wyznacza przedmiot i granice działalności leczniczej dozwolonej do wykonywania przez dany podmiot – zob. wyrok WSA z 04.09.2014 r., IV SA/Po 637/14, CBOSA). W tym sensie zakres świadczeń zdrowotnych, jakich może udzielać – a w przypadkach objętych hipotezą przywołanego wyżej art. 15 u.d.l.: jakich musi udzielić – dany podmiot leczniczy, jest pochodną unormowań statutowych tego podmiotu, co w szczególności oznacza, że w ww. przypadkach regulacja statutowa w tym zakresie w istocie dopełnia normę, której zrąb zawiera art. 15 u.d.l. Wszystko to potwierdza tezę, że uchwała w sprawie nadania statutu s.p.z.o.z., podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach art. 42 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami s.p.z.o.z., gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r. II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63). Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania statutu podmiotu leczniczego stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.; w skrócie: "u.o.a.n."). Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Prokuratora, iż uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego – jakim jest uchwała w sprawie nadania statutu podmiotu leczniczemu – zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r. I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013r. I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca bezspornie aktem prawa miejscowego, zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 35 stanowi, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – a więc bez wymaganego ogłoszenia oraz vacatio legis, czym narusza przepisy art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania umorzenia postępowania sądowego ze względu na podjętą przez Radę Miejską w Polanowie uchwałę nr XXXIV/182/17 z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie nadania statutu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Polanowie, zawierającą w § 35 prawidłową datę wejścia w życie uchwały, żądanie te należało uznać za nieuzasadnione. Uchwała, której Sąd stwierdził nieważność wywołuje skutki ex tunc czyli następstwa podjętej wadliwie uchwały wywierają skutki od daty jej podjęcia. Zatem uchwałę, której stwierdzono nieważność należy traktować w taki sposób jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie unieważnionego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.