II SA/Sz 1205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., Burmistrz odmówił A. P. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem P. P., stwierdzając, iż nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia wnioskodawczyni, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Po rozpatrzeniu wniesionego przez A. P. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 16a ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 200 6r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji., W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 16 a ust. 2 powołanej wyżej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego, tj. w przeliczeniu na osobę [..] zł. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że łączny dochód 9-osobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi miesięcznie [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, zatem jest niższy od kryterium dochodowego wynikającego art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. P. P. posiada znaczny stopień niepełnosprawności od 18.01.2002 r. na stałe. Z przedłożonych dokumentów wynika, że A. P. była zatrudniona do dnia 24.12.1997 r., zatem – w ocenie Kolegium - nie wystąpiła przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania przez A. P. opieki nad mężem. Powyższą decyzję ostateczną A. P. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i "nakazania przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego". W uzasadnieniu skargi podniosła, iż odmowa przyznania w miejsce dotychczas pobieranego przez skarżącą świadczenia (decyzja SKO z dnia [...]) specjalnego zasiłku opiekuńczego, w istniejącej sytuacji faktycznej wynikającej ze stanu zdrowia jej męża, nad którym zmuszona jest wykonywać stałą opiekę, stoi w sprzeczności z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, które mówią o tym, iż nowo obowiązujące normy prawne nie mogą działać wstecz, zwłaszcza z niekorzyścią dla osób uprawnionych. Jeżeli dotychczasowy stan prawny dawał podstawę dla wypłaty zasiłku dla skarżącej, to nowe przepisy prawa nie powinny zmieniać tej sytuacji do tego stopnia, iż skarżąca jedynie z uwagi na nowe uregulowania winna podjąć pracę, aby z niej zrezygnować. Taki stan rzecz stoi w znaczącej sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi, gwarantującymi równouprawnienie obywateli. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, o które skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 12 lipca 2013 r. uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie dokonano wskazania kryteriów przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż mąż skarżącej P. P. na mocy orzeczenia z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, od 18 stycznia 2002 r., ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Organy obu instancji orzekające w sprawie ustaliły bowiem, że ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało do dnia 24 grudnia 1997 r. Skoro zatem w czasie orzekania o niepełnosprawności męża nie pracowała, nie musiała rezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania nad nim opieki, wobec czego nie zachodzi związek przyczynowy między zaprzestaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym i wymagającym stałej i długotrwałej opieki mężem. Z treści skargi oraz odwołania wynika jednak, że skarżąca przed dniem 1 lipca 2013 r. z tytułu opieki nad mężem pobierała świadczenie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Do faktu przyznania skarżącej i pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie nawiązują, ani nawet o tym fakcie nie wspominają, mimo powołania się przez skarżącą w odwołaniu na powyższą okoliczność. Z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki w dniu 12 lipca 2013 r. Pominięcie przez organy obu instancji faktu przyznania skarżącej w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na dokonanie przez nie oceny stanu faktycznego w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie zasługuje też na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z art. 69 Konstytucji RP. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją pomocy udzielanej niepełnosprawnej osobie bliskiej, w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż faktyczna kontynuacja sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania jej w poprzednim stanie prawnym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należy traktować jako równoznaczną z rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, w rozumieniu przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie rozumienia tego przepisu w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby m.in. do takiej absurdalnej sytuacji, że wnioskodawczyni, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, musiałaby uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, (co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki), wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy też dobru osoby niepełnosprawnej i wspomnianym wartościom konstytucyjnym. Wprawdzie warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest "rezygnacja z zatrudnienia", jednakże należy zwrócić uwagę, iż ustawa nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. Stosując wykładnię językową nie można wykluczyć z zakresu pojęciowego powyższego terminu również sytuacji polegającej na nie podejmowaniu zatrudnienia. Zdaniem Sądu, w ocenie niniejszego przypadku winna być uwzględniona wykładnia celowościowa art. 16a, odwołująca się do celu tego przepisu. W świetle art. 2 i art. 69 Konstytucji RP celem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego; prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność, potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Z tych względów - zdaniem Sądu – uznać należy, iż fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego na skutek błędnej wykładni ww. przepisu Należy też dodać, iż podobne stanowisko WSA w Szczecinie wyrażał już w innych wyrokach (sygn. II SA/Sz 936/13, II SA/Sz 1035/13, II SA/Sz 1161/13), dotyczących podobnego stanu faktycznego. Z tych względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nawiązując do zawartego w skardze wniosku skarżącej o nakazanie organowi przyznania świadczenia Sąd wskazuje, iż żądanie to nie mieści się w dyspozycji wskazanego wyżej przepisu. Organ jest natomiast z mocy art. 153 P.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami Sądu, co do dalszego postępowania. Organ winien mieć zatem na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także konieczność pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z przyznaniem skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przed 1 lipca 2013 r. i znaczeniem jego przyznania dla uznania istnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", o której jest mowa w art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto winien uwzględnić obowiązujący stan prawny. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.P.s.a.