II SA/Sz 1229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na zarządzenie Burmistrza Gminy Goleniów z dnia 22 października 2003 r. nr 30/2003 w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie I. stwierdza, że § 1 zarządzenia wewnętrznego nr 30/2003 Burmistrza Gminy Goleniów z dnia 22 października 2003 r. o zmianie zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w Goleniowie wydane zostało z naruszeniem prawa, II. zasądza od Burmistrza Gminy Goleniów na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Z. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na § 1 zarządzenia wewnętrznego Nr [...] Burmistrza G. z dnia 22 października 2003 r. o zmianie zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta G. nadającego nowe brzmienie załącznikowi Nr [...] do zarządzenia Nr [...] Burmistrza G. z dnia 13 maja 2002 r., zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Równocześnie, uwzględniając brzmienie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wniósł o uznanie, że powyższe zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. do Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. wpłynęła skarga na ww. akt, co stanowiło podstawę do wystąpienia do Burmistrza G. o przesłanie skarżonego zarządzenia celem oceny jego zgodności z prawem. Zarządzenie Nr [...] wpłynęło do organu nadzoru w dniu 18 sierpnia 2015 r. W wyniku analizy jego postanowień stwierdzono, iż akt ten, w części, narusza art. 15 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako materialnoprawną podstawę wydania zarządzenia Nr [...] Burmistrz G. wskazał, art. 15 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do brzmienia tych regulacji, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1) podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2). Na podstawie cytowanych przepisów w § 1 zarządzenia Nr [...] organ wykonawczy Gminy G. postanowił, że w zarządzeniu nr [...] z dnia 13 maja 2002 r, w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy i Miasta w G. zmienia się załącznik nr 1 stanowiący m.in. "Aktualną taryfę pocztową". Organ nadzoru stwierdził, iż zawarte w § 1 zarządzenia zapisy stoją w istotnej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mową w art. 10 i 11, 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Zdaniem Wojewody z powyższego przepisu wynika generalna zasada, iż podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej powinny dokonywać tego w szczególności poprzez zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, czyli urzędowym publikatorze teleinformatycznym utworzonym w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej (art. 8 ust. 1 ustawy). Z uwagi na obowiązek respektowania konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zagwarantowanego w art. 61 ustawy zasadniczej, niezbędne jest dążenie do ujawnienia jak największej ilości informacji w urzędowym publikatorze, a w konsekwencji umożliwienie dotarcia do nich nieograniczonej liczbie podmiotów i uzyskania ich bez konieczności ponoszenia dodatkowych opłat. Dopiero informacja publiczna, która nie została zawarta w Biuletynie Informacji Publicznej (lub centralnym repozytorium), udostępniana jest na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). Stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej regułą jest, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Ustawa ta pozwala jednak na pominięcie tej zasady, ale wyłącznie w sytuacji opisanej w art. 15 ust. 1 ww. aktu. Przepis ten, stanowiący jedyną podstawę do określenia przez podmiot udostępniający informację publiczną opłaty za dokonanie tej czynności, wyraźnie wskazuje, iż pobranie takiej opłaty możliwe jest tylko wówczas, gdy w wyniku udostępniania informacji publicznej na wniosek podmiot ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a wysokość tej opłaty odpowiadała będzie wysokości poniesionych kosztów. Organ nadzoru podkreślił, iż powyższy przepis dotyczy wyłącznie dodatkowych rzeczywistych kosztów, które mogą powstać przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji. Koszty te mogą być różne w każdej sprawie, w zależności od sposobu udzielania i rodzaju żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 44/10. W ocenie organu nadzoru nie można uznać, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest upoważniony do pobierania opłaty za przesłanie kopii dokumentów lub innych danych drogą pocztową. Odpowiadając na skargę Burmistrz G. uznał zasadność złożonej skargi i wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia 8 października 2015 r. uchylił zarządzenie wewnętrzne nr [...] z 22 października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie sąd stwierdza, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że akt ten od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1719/11). Ta sama zasada ma zastosowanie do zarządzeń, w związku z czym sąd zobowiązany jest do zbadania legalności zarządzenia Nr [...] Burmistrza G. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia - (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może żądać opłaty między innymi za skorzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz za uczestnictwo w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 u.d.i.p.). Niedopuszczalne jest także pobranie opłaty w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 2 u.d.i.p., tj. w przypadku, gdy informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona lub jest udostępniana w formie ustnej, przez okazanie lub w formie pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie powinno się także pobierać, co do zasady, dodatkowych opłat za informacje znajdujące się w zasobach elektronicznych podmiotu zobowiązanego. Od zasady bezpłatności informacji publicznej ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Dodać należy, że z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dodatkowymi kosztami w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 ustawy mogą być koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, jak również koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu (wyroki: II SA/Ol 292/13, II SA/Gd 594/14 – dostępne w Internecie). Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma rzeczywistym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób łączy się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem informacji, zawartych w niej, danych chronionych odrębnymi ustawami, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. Obciążenie opłatą za koszty pracy może zatem nastąpić jedynie w przypadku, gdy są to koszty wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu – koszty pracy dodatkowej, a i to winno być ograniczone do przypadków otrzymania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyjątkowo pracochłonnego żądania, które wykracza poza normalny tok pracy (podobnie – I OSK 69/05). Organ w trybie art. 15 ust. 1 ustawy nie może bowiem przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników. Art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że podmiot udostępniający informację publiczną zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty, a dowód uiszczenia opłaty nie może stanowić załącznika do pisemnego wniosku. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie stanowią podstawy do wydania przez organy gminy uchwały, czy zarządzenia określającego wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej (II SA/Gd 676/13, Lex nr 1422306). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej i w odniesieniu do każdej sprawy winny być indywidualnie, szczegółowo uzasadniane. Takie uregulowanie kwestii naliczania opłat, jak określone w art. 15 u.d.i.p., wyklucza opracowanie jakiegokolwiek sztywnego cennika lub ustanowienie stawek ryczałtowych za udostępnianie informacji publicznej na wniosek (I OSK 266/14 - dostępny w Internecie ). Mając na uwadze powyższe, sąd wychodząc poza słuszne zarzuty skargi stwierdził, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia. Wydanie aktu o charakterze ogólnym bez ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W świetle jednak art. 94 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Podlegające ocenie sądu zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a od jego wydania upłynęły ponad 12 lat, stąd sąd nie mógł stwierdzić jego nieważności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.