II SA/Sz 1239/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skarg A. F. i G. T. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy garażu oddala skargi. 1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę garażu, na nieruchomości przy ul. [...] w S., dz. nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb [...], do czasu "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd". W uzasadnieniu Organ wskazał, że w dniu [...].03.2021 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę garażu, na nieruchomości, przy ul. [...] w S. -dz. nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...].04.2021r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiecie Grodzkim S. nałożył na K. i Z. P. (dalej przywoływani jako: "Inwestorzy") obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych tj. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (tj. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania w terminie do dnia [...] czerwca 2021 r. W dniu [...].06.2021r. Inwestorzy zwrócili się do Organu I instancji z prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym S. - [...] w S. (sygnatura akt [...] ), dotyczące ustalenia praw własności części działki nr [...] obręb [...] argumentując swoją prośbę faktem, że dopiero po rozstrzygnięciu przez sąd sprawy własności części działki nr [...] obręb [...] będą mogli przedłożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (tj. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Organ uznał, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy S. - [...] w S. jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy w przedmiotowym postępowaniu. 2. Zażalenia na powyższe postanowienie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła A. F., oraz G. T. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"). Uzasadnieniem dla wniesienia zażalenia było, w ocenie Skarżącej, rażąco stronnicze prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...]_[...].[...], stanowiącej współwłasność Skarżących. Dodatkowo, w zażaleniu Skarżącego wskazano, że Inwestorzy nie dysponują nieruchomością na cele budowlane i stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że mogliby oni w sposób skuteczny zalegalizować samowolę budowlaną. 3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej przywoływany jako: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zaznaczył, iż użycie przez ustawodawcę zwrotu "zawiesza", oznacza obligatoryjny charakter tej czynności, w razie wystąpienia przesłanek określonych w ww. przepisie. W ocenie Organu odwoławczego, w sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła. Organ podkreślił, że jednym z dokumentów wymaganych przy legalizacji inwestycji jest oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc: oświadczenie [złożone], pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zaś następcy prawni inwestora podejmują próbę udokumentowania swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez pozyskanie orzeczenia sądowego potwierdzającego zasiedzenie części tej nieruchomości, to zdanie Organu II instancji PINB w S. nie może im takiego uprawnienia dowodowego odmówić, zwłaszcza, że w ww. kwestii to na inwestorze, nie zaś na organie administracji publicznej, ciąży obowiązek dowodowy. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - w tym przypadku umożliwić stronie pozyskanie takiego dowodu. Jednocześnie, co uwypuklił Organ odwoławczy, bez zajęcia stanowiska w ww. kwestii przez właściwy sąd powszechny, poprzez wydanie stosownego orzeczenia, nie jest możliwe nadanie przedmiotowej sprawie dalszego biegu. Od wyjaśnienia ww. zagadnienia wstępnego uzależnione jest bowiem wydanie w ogóle jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wyjaśnił, że w przypadku wykazania przez inwestora jego uprawnienia, o którym mowa wyżej, poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądowego (przy wypełnieniu pozostałych wymogów), PINB w S. podejmie swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 49i ust. 1 pkt 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie). Natomiast, jeżeli inwestor nie będzie w stanie wykazać ww. uprawnienia, wówczas organ powiatowy podejmie swoje rozstrzygnięcie w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną - tj. w oparciu o przepis art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie). Należy przy tym zaznaczyć, iż pomimo, że oba typy rozstrzygnięć uregulowane zostały jednym artykułem, to dotyczą one jednak zupełnie innych procedur, występujących w różniących się od siebie stanach faktyczno-prawnych. Jednocześnie, jak wskazał Organ II instancji, PINB w S. nie może rozstrzygnąć powyższej kwestii we własnym zakresie - w ramach swojego postępowania dowodowego - jak chcą tego Skarżący, bowiem organy nadzoru budowlanego nie są instytucją powołaną do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych, ani też do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie oświadczeń woli stron umów cywilnoprawnych, w tym ustalenia czy takie umowy w ogóle zostały zawarte. Właściwe kompetencje w tym zakresie posiadają wyłącznie sądy powszechne, których rozstrzygnięcia są wiążące dla organów administracji publicznej, w tym dla organów nadzoru budowlanego. W ocenie Organu wydanie w obecnym stanie sprawy przez PINB w S. nakazu, o którym mowa w art. art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b., w stosunku do Inwestorów - w sytuacji, gdy w każdej chwili może zapaść korzystne dla nich orzeczenie Sądu Rejonowego S. w S. [...] w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości - dz. nr [...] obręb [...] w S., zajętej pod przedmiotową inwestycję (samowolę budowlaną) - wydaje się zabiegiem przedwczesnym. W ocenie [...]WINB w S., zasadnym zatem było zawieszenie przez PINB w S. postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - sprowadzającego się do stwierdzenia (bądź odmowy stwierdzenia) zasiedzenia. Ustosunkowując się do zarzutów Skarżących, Organ podkreślił, iż z akt I instancji rzeczywiście wynika, że przed Sądem Rejonowym S. w S. [...] toczy się sprawa "z wniosku K. P., Z. P. przy udziale W. T., J. T., M. M., M. M. - zasiedzenie" - sygn.. akt: [...]. Organ wskazał, ze Skarżący, jako następcy prawni zmarłego J. T., powinni zgłosić swój udział w tej sprawie. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu, co do zasadności prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., [...]WINB w S. wyjaśnił, że Skarżący sami podkreślają, iż przedmiotowa rozbudowa została dokonana w 1996 r. - a więc przepisy ww. ustawy nie znajdują w tej sprawie zastosowania, gdyż datą graniczną jest [...] grudnia 1994 r. Gdyby jednak w sprawie tej znajdowały zastosowanie przepisy ww. ustawy z 1974 r., wówczas organy nadzoru budowlanego w ogóle nie badałyby prawa inwestora (lub jego następców prawnych) do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Przepisy ww. ustawy nie nakładały bowiem na inwestora obowiązku wykazania w toku postępowania legalizacyjnego prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zajętą pod samowolę budowlaną. Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., nie posiadają kompetencji w przedmiocie rozstrzygania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, czy też nie. 4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia, Skarżący, działając przez pełnomocnika wywiedli identyczne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, że takie zagadnienie wstępne rozpoznawane przez sąd nie istnieje; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Inwestorzy, starając się o zalegalizowanie samowoli budowlanej, nie przedłożyli w zakreślonym terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., co w konsekwencji winno spowodować wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Jednocześnie wnieśli o uchylenie postanowienia Organu I i II instancji. W uzasadnieniu przekonywali że brak jest zagadnienia wstępnego w sprawie a to z kolei powoduje, że organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. 6. Sąd postanowił o połączeniu spraw o sygn. II SA/Sz 1245/21 oraz II SA/Sz 1239/21 do wspólnego rozpoznania i wyrokowania i prowadzeniu sprawy pod sygn. II SA/Sz1239/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skargi nie są zasadne. 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn.. akt II OSK 2480/21 – przytaczane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy podzielić stanowisko Organów obu instancji, że do zakończenia sprawy w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie zainicjowanego żądaniem Inwestorów postępowania przed sądem cywilnym w sprawie o zasiedzenie. Postępowanie cywilne dotyczy zagadnienia ustalenia własności nieruchomości. Ma rację Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że uzyskanie przez Inwestorów rozstrzygnięcia w sprawie z ich wniosku, dotyczącego działki, na której zrealizowano obiekt budowlany uzależnia możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności tego obiektu. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego prowadzi bowiem do określenia właściciela gruntu. Określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem Inwestorów może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wynika z tego, że jest spełniona określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem nadzoru. Dlatego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest niezasadny. 9. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.