II SA/Sz 1247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku M. S. w sprawie wydania zaświadczenia, iż "lokal użytkowy nr [...] przy ul. [...] w S., w drodze decyzji administracyjnej o zmianie sposobu użytkowania i jej wykonania, stał się lokalem mieszkalnym" - odmówił wydania zaświadczenia o podanej wyżej treści. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskodawca, będący użytkownikiem (lokatorskie prawo spółdzielcze) lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w S., którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w S., wystąpił o wydanie zaświadczenia o treści wskazanej na wstępie. Postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. zobowiązano wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) do ubiegania się o urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Wniosek został uzupełniony w dniu 27 maja 2016 r. W piśmie zawierającym wyjaśnienia wnioskodawca podał, że domaga się wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, iż "Wnioskodawca ma zatem prawo wiedzieć czy przydzielony lokal przeszedł procedurę legalizacyjną formalną i fizyczną na zgodność z obowiązującym w chwili przydziału prawem i czy prawo do własnego lokalu mieszkalnego, które nabył, faktycznie istnieje". Zdaniem organu, powyższe stwierdzenie nie stanowi interesu prawnego, uzasadniającego i umożliwiającego wydanie zaświadczenia o żądanej treści. M. S. wniósł zażalenie, w którym zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia od kiedy i na jakiej podstawie prawnej, bądź czy w ogóle wydano decyzję administracyjną o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia na lokal mieszkalny. Zdaniem skarżącego pracownik organu dokonał dość swobodnej interpretacji przedstawionych argumentów uzasadniających jego interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia, bezzasadnie pomijając przepisy Konstytucji. Nieprawdą jest, że jest użytkownikiem lokalu mieszkalnego, gdyż na tą okoliczność organ posiada w Wydziale akurat dowody przeciwne w postaci załącznika Nr 1 stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz z art. 217 § 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. M. S. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o: 1) "dopełnienie obowiązku opatrzenia stemplem Urzędu Miasta planu realizacyjnego - założeń techniczno ekonomicznych przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego /blok "K"/ wraz z zagospodarowaniem terenu, wykonanych przez "Miastoprojekt-S." w marcu 1983 r., i złożonych w Urzędzie Miasta S. wraz z wnioskiem nr [...] Dyrekcji Rozbudowy Miasta S. o wydanie pozwolenia na budowę, które to założenia stanowią obecnie integralną część pozwolenia nr [...] z dnia[..] . jako załącznik Nr 1", 2) "wycofanie z obiegu prawnego, zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia 19 lipca 2006 r., oznaczonego [...] ; UNP:[...] , które pod pretekstem stwierdzenia spełnienia ustawowych wymogów samodzielności, faktycznie pozoruje wcześniejsze legalne istnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., podczas gdy istnieniu takiego lokalu zaprzecza zarówno przywołana w pkt 1 niniejszego wniosku decyzja administracyjna z dnia [...] r o pozwoleniu na budowę (z późniejszymi zmianami), załącznik 1 do pisma banku [...] znak [...] z dnia [...] r. - w których to dokumentach przedmiotowe pomieszczenie widnieje pod nazwą lokalu użytkowego - pracowni, jak też załączony do przedmiotowego zaświadczenia plan rzekomego lokalu z lipca 2005 r., na którym, już na pierwszy rzut oka, widoczny jest brak spełnienia warunku jego wygrodzenia trwałą ścianą z budynku, podawanego w definicjach ustawowych lokalu, albowiem we fragmentach tego wygrodzenia występuje obudowa kanałów wentylacyjnych a nie trwała ściana", 3) "usunięcie zapisu w kartotece lokali mieszkalnych Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdzającego jakoby zalegalizowany lokal mieszkalny nr [...] w budynku [...] przy ul. S. w S. istniał – nie był zaś wynikiem zgłoszenia do Urzędu Miasta fałszywych danych przez Spółdzielnię Mieszkaniową S. ". Pismem z dnia [...] r. organ I instancji powiadomił wnioskodawcę o tym, że nie jest możliwe dodatkowe ostemplowanie dokumentu z [...] roku, nie jest możliwe wycofanie z obiegu prawnego raz wydanego już zaświadczenia ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują stosownej procedury, zaś zmian w kartotece lokalu można dokonać jedynie na wniosek właściciela przedmiotowego lokalu, którym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "S. ". Pismem z dnia [...] r. M. S. dokonał zmiany swojego wniosku z dnia [...] r. w następujący sposób: 1) "tytuł "wniosek" uzupełniam o "...o wydanie zaświadczenia", 2) "podtrzymuję pkt 1 o opatrzenie stemplem posiadanej przez Urząd Miasta dokumentacji Z.T.E.", 3) "na podstawie art. 217 §1 i §2 pkt 2), oraz art. 218 §1 kpa, zmieniam wniosek w pkt 2 o "wycofanie z obiegu prawnego zaświadczenia o samodzielności..." na wniosek o wydanie zaświadczenia, iż lokal użytkowy nr 43 przy ul S. [...] w S.ie, w drodze decyzji administracyjnej o zmianie sposobu użytkowania i jej wykonania, stał się lokalem mieszkalnym", 4) "zawieszam wniosek pkt 3, do czasu wydania wnioskowanego wyżej zaświadczenia". Następnie organ odwoławczy podał treść art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a. i podkreślił, że w świetle tych przepisów, w przypadku gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, to osobie ubiegającej się o zaświadczenie, takowe wydaje się, gdy ma ona w tym interes prawny. Punktem spornym w niniejszej sprawie jest właśnie okoliczność, czy M. S. przysługuje interes prawny w wydaniu zaświadczenia o wskazywanej przez niego treści. Do wykazania interesu prawnego organ I instancji wezwał stronę w dodatkowym piśmie z dnia [...] r., na które odpowiedzią było pismo z dnia [...] r., w którym wnioskodawca powołał się na przepisy Konstytucji RP: art. 38, 68, 75 oraz 76. Tymczasem pojęcie "interesu prawnego" obejmuje każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być te realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1888/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 roku, sygn. akt I SA/Kr 486/11). Powyższe oznacza, że przepis prawa który jest źródłem interesu prawnego wnioskodawcy musi być powiązany jednocześnie z konkretnym uprawnieniem strony lub obowiązkiem organu administracji publicznej. Waloru tego nie spełniają jednak przepisy Konstytucji RP, na które powołuje się strona. Nie można zaprzeczyć temu, iż przepisy Konstytucji RP są co do zasady źródłem praw obywateli i obowiązków organów państwowych, jednak są to przepisy o wysokim stopniu ogólności, które są doprecyzowane w aktach prawnych niższego rzędu - ustawach. Wiąże się to z tym, że treść zaświadczenia stanowi odzwierciedlenie dokumentacji będącej w posiadaniu organu administracji publicznej, który ma wydać konkretne zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 roku, sygn.akt I OSK 1067/14). Zdaniem Kolegium, z pism M. S. wynika, że podstawą jego wniosku jest de facto jego subiektywny interes faktyczny a nie interes prawny w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto, zaświadczenia mogą być wydawane jedynie w sytuacjach niebudzących wątpliwości, gdy jest faktyczna możliwość przeniesienia treści akt będących w posiadaniu organu, do treści zaświadczenia. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając mu: 1. sankcjonowanie nieprzestrzegania prawa przez Urząd Miejski, 2. brak jednoznaczności twierdzeń uzasadniających orzeczenie, 3. nadużycie uprawnień przez zacieranie nieprawidłowości dokonanych wcześniej przez Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej UM w S.. Skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie jego interesu prawnego w sprawie, - potwierdzenie załącznika nr 1 do pozwolenia na budowę budynku ul. S. w S. przez jego ostemplowanie, - wydanie zaświadczenia od kiedy i na jakiej podstawie prawnej, bądź czy w ogóle wydano decyzję, administracyjną o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia na lokal mieszkalny. Skarżący oświadczył w skardze, że zgadza się ze stwierdzeniem Kolegium, że punktem spornym w niniejszej sprawie jest okoliczność istnienia interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia i że interes ten należy interpretować szeroko. Jednakże, jego zdaniem, to samo Kolegium zawęża istnienie takiego interesu do konkretnej normy prawnej z której wyklucza Konstytucję RP, jako zbyt szeroko określającą prawa obywatela i wynikające z nich jego interesy prawne. Oznacza to, że zarówno UM jak i Kolegium używa kwestii interesu prawnego do obchodzenia prawa, w szczególności zaś do zacierania urzędniczych występków. Kolegium opiera się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Wa 421/12, w którym stwierdza się niedopuszczalność wydania zaświadczenia w sprawie w której problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Jednakże w niniejszej sprawie spór ten wynika z celowego wydania przez Urząd dwóch dokumentów, których treść jest ze sobą sporna. Chodzi tu o decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę i wydane (kilkanaście lat później) zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, który w decyzji tej nie widnieje. Daje to możliwość UM i sądom cywilnym, dowolnego obchodzenia prawa administracyjnego, przez posługiwanie się niezaskarżalnym zaświadczeniem, zamiast ważną decyzją administracyjną. Według skarżącego, powyższy wyrok podważa ważność zaświadczenia o samodzielności lokalu, którego wycofania z obiegu prawnego domaga się, albowiem zostało ono wydane sprzecznie z treścią wcześniejszej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.),zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S., odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal użytkowy nr [...] przy ul. S. [...] w S. w drodze decyzji administracyjnej o zmianie sposobu użytkowania i jej wykonania stał się lokalem mieszkalnym. Przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). Postępowanie zaświadczeniowe wszczyna się na żądanie osoby uprawnionej. Kodeks postępowania administracyjnego, jako podmiot uprawniony do żądania zaświadczenia, wskazuje "osobę ubiegającą się o zaświadczenie". Legitymacja wnioskodawcy, jak to już wyżej zostało wskazane, znajduje umocowanie w przepisie prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) albo w interesie prawnym w urzędowym potwierdzeniu tych okoliczności (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Nakłada to na organ administracji obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. W drugim przypadku organ obowiązany jest najpierw stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zatem, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.), do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia niezbędne jest powołanie się przez wnioskodawcę na przepis prawa, z którego zastosowaniem, wiąże on, w odniesieniu do siebie, uzyskanie zaświadczenia. Interes prawny powinien być jednak skonkretyzowany a nie ewentualny. Skarżący domagał się wydania zaświadczenia na okoliczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego lokalu, który otrzymał w wyniku przydziału ze Spółdzielni Mieszkaniowej S. w dniu [...] r. jako lokatorskie mieszkanie spółdzielcze, albowiem -w jego przekonaniu- lokal ten był lokalem użytkowym, a nie mieszkalnym. Skarżący chciałby wiedzieć, czy prawo do przydziału lokalu nr [..] przy ul. S. [...] w S. faktycznie istnieje. Argumentacja skarżącego, którą przytacza w piśmie z dnia [...] r. dotycząca przydziału jako mieszkalnego lokalu, widniejącego w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. S. [...] jako lokal użytkowy- pracownia, jest niewystarczająca i gołosłowna. Skarżący nie wskazał bowiem przepisu prawa, z którego wynikałaby konieczność wydania w takiej sytuacji zaświadczenia o dokonanej zmianie (o ile taka nastąpiła), nie wykazał tym samym swojego interesu prawnego. Prawo M. S. do lokalu mieszkalnego jest niekwestionowane, zaś wykazywane przez skarżącego braki w wymogach technicznych, spowodowane, w jego przekonaniu, przekształceniem lokalu użytkowego na lokal mieszkalny, nie mogą stanowić podstaw do wydania zaświadczenia. W istocie wskazują na interes faktyczny a nie na interes prawny. Podkreślić również należy, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej) (tak w wyroku WSA w Warszawie z 22.06.2006 roku, VI SA/Wa 292/06, wyroku z dnia 10.07.2008 r., II SAB/Bk 20/08- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W określonym stanie faktycznym zaświadczenie nie spełniałoby swego zadania, gdyż nie potwierdzałoby istnienia uprawnienia lub obowiązku, co uzasadnia tezę o braku konieczności jego wydawania przez organ. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.