II SA/Sz 1267/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. C. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...], na podstawie art.134 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że po ustaleniu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla M. K., pismem z dnia [...] r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (zawiadomienie skierowane do P. C. i J. S.-C. na adres odebrała w dniu 26 maja 2015 r. J. C. - podpis czytelny). Następnie pismem skierowanym m.in. do P. C. i J. S.-C. na adres, odebranym w dniu 1 czerwca 2015 r. przez J. C. zawiadomiono strony o sporządzeniu projektu wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy i rozpoczęciu procedury uzgodnieniowej. Po zakończeniu postępowania, strony zostały zawiadomione pismem z dnia 10 lipca 2015 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, pismo to skierowane do P. C. i J.S.-C. nie zostało odebrane mimo kilkakrotnego awizowania w dniach: 15 lipca 2015 r.; 23 lipca 2015 r. i 30 lipca 2015 r. (zwrot pisma nastąpił w dniu 3 sierpnia 2015 r.) Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy ustalił warunki dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została wysłana na adres: P. C. i J. S.-C. -. Przesyłkę odebrała w dniu [...] r. J. C. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną w dniu [...] r. - żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W dniu 30 września 2015 r. P.C., władający sąsiednią działką nr [...], złożył osobiście w siedzibie organu I instancji odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. W odwołaniu zastrzegł m.in., iż nie został poinformowany o wydanej dla działki nr decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. C. postanowieniem z dnia [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. P. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Kolegium, argumentując, iż jego centrum życiowe znajduje się, zaś decyzja Wójta Gminy została przesłana na nieaktualny już adres w, którą to decyzję odebrała jego matka J. S.-C., zaś osobiście nie wiedział o wydanej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi P. C. na powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 43/16 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd uznał, iż istotnie w świetle okoliczności wskazanych przez P. C. - przedmiotowa decyzja Wójta Gminy nie została mu doręczona. W tej sytuacji Kolegium zobligowane jest rozpatrzyć odwołanie skarżącego z dnia 30 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało dalej, że w fazie wstępnej postępowania odwoławczego (zażaleniowego), organ odwoławczy jest obowiązany zbadać, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z faktu, iż stronie postępowania nie doręczono decyzji. Odwołanie od decyzji przysługuje tylko wtedy stronie, gdy decyzja została skutecznie jej doręczona, czyli istnieje przedmiot sprawy. Zatem niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, czyli mimo, że decyzja została wydana, nie została ona jednak skutecznie doręczona, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. P.C. stwierdził, iż przedmiotowa decyzja Wójta Gminy nie została mu skutecznie doręczona, gdyż wysłano ją na nieaktualny już adres a jego centrum życiowe znajduje. W tym stanie faktycznym i prawnym odwołanie P. C. należy uznać za niedopuszczalne, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Wójta Gminy nie została mu doręczona. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, iż przepisy określone w art. 134 k.p.a. wyłączają możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej, lecz nie doręczonej stronie (P. C.), co powoduje, że Skład Orzekający na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. C. P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [..] r. w oparciu o następujące zarzuty: - naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie słusznego interesu strony, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niespełnienie zadość obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący podniósł w skardze, ze Wójt Gminy zaniechał prawidłowego określenia stron postępowania błędnie uznając go za męża J. S.-C., co skutkowało doręczeniem decyzji łącznie. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że wnosi się je w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Mając powyższe na uwadze zaskarżył powyższe postanowienie podnosząc brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w związku z tym, iż nie została ona doręczona w sposób należyty. W wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. II SA/Sz 43/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, iż sposób w jaki została dostarczona decyzja organu może budzić wątpliwości oraz że wyjaśnienia wymaga czy J. S. – C. odebrała przesyłkę zawierającą decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy w imieniu własnym, czy również w jego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącego pisma i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku gdy odwołanie składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie, mimo że nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie, tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Skarżący powołał się dalej na orzeczenie II SA/Kr 802/14 i wskazał, że w rzeczonej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, iż przymiot strony jak najbardziej jest zasadny w odniesieniu do jego osoby, co stwierdza również Kolegium. Nie ulega również wątpliwości fakt posiadania przez niego interesu prawnego, naruszonego zresztą błędnymi decyzjami organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w tej sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem skargi stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania P.C. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o warunkach zabudowy, stwierdzające - na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - niedopuszczalność przedmiotowego odwołania. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. II SA/Sz 43/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił poprzednie postanowienie Kolegium stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że wyjaśnienia wymaga czy J. S.-C. odebrała przesyłkę zawierającą decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy w imieniu własnym, czy również w jego, oraz że od poczynionych w tym zakresie ustaleń będzie zależała ocena, czy doręczenie P. C. decyzji Wójta Gminy było skuteczne, a w konsekwencji czy termin do wniesienia odwołania w tym przypadku rozpoczął swój bieg. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd i organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd orzekający obecnie stwierdził, że wprawdzie Kolegium poczyniło ustalenia zgodnie z wytycznymi z wyroku i przesłuchało J. S.-C. w kwestii spornej przesyłki, co wynika z akt administracyjnych, jednakże okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z orzeczenia nie wynika bowiem na jakiej podstawie Kolegium ostatecznie ustaliło, że przesyłka zawierająca decyzję o warunkach zabudowy nie została nigdy doręczona skarżącemu. Bez wątpienia stanowi to o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do którego uzasadnienie faktyczne decyzji (także postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ musi wyraźnie wskazać, na podstawie jakiego konkretnego dowodu ustalił daną okoliczność. Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Poza tym obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji (tu postanowienia) odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Sąd stwierdził nadto, że zaskarżone postanowienie uchybia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 110 k.p.a., organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten określa moment, w którym decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Jest nim chwila doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji stronie postępowania. Od tego momentu decyzja wiąże organ, który ją wydał, oraz stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym. Brak prawidłowego doręczenia decyzji stronie skutkuje tym, że decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie rozpoczynają więc biegu terminy do wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, nie jest również możliwe złożenie wniosku o wznowienie postępowania czy też stwierdzenie jej nieważności. Inaczej sprawa wygląda przy wielości stron postępowania. W orzecznictwie podaje się, że jeżeli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w całym postępowaniu, jak i w jego części, na przykład na skutek niedoręczenia jej decyzji, to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od doręczenia (ogłoszenia) decyzji pozostałym stronom postępowania, które brały udział w tym postępowaniu. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył ją lub ogłosił wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08; www.cbois.gov.pl). Z akt wynika, że skarżący był stroną postępowania, w którym wydano decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. Decyzja ta została doręczona (w różnych datach) pozostałym stronom tego postępowania (wg. rozdzielnika do decyzji), w tym w dniu [...] J. C. Decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna w dniu [...] r. Ustalono, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 109 § 1 k.p.a. skarżącemu nie doręczono decyzji, w związku z czym nie rozpoczął biegu - indywidualnie w stosunku do jego osoby - termin do wniesienia odwołania. Skarżący mógł jednak wnieść odwołanie w ciągu czternastu dni liczonych od dnia doręczenia decyzji jednej ze stron biorącej udział w postępowaniu. Skarżący wniósł odwołanie po terminie, w dniu 30 września 2015 r., w którym podniósł, że nie był informowany o czynnościach organów, w tym od wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Argumenty te skarżący ponowił w obu skargach wnoszonych w tej sprawie. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, w sytuacji gdy strona wskazuje we wniesionym odwołaniu, jak i w toku dalszego postępowania, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, to organ odwoławczy rozpoznając po raz kolejny odwołanie skarżącego, winien był rozważyć, czy pismo to nie stanowi jednak podania o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lub co najmniej pouczyć stronę o przysługującym mu środku prawnym, w trybie art. 9 k.p.a. umożliwiającym ochronę jej praw. Wykonanie przez organ przedmiotowego obowiązku dałoby stronie możliwość zmodyfikowania wniosku i domagania się wznowienia postępowania, a więc niewątpliwie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym udzielenie takiej informacji miało dla ochrony interesu strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zgodnie z dyspozycją art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron, o którym mowa w tym przepisie, o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, należy rozumieć szeroko, jak tylko to możliwe. Szczególnie rygorystycznie zasada ta winna być przestrzegana w postępowaniu, w którym działa nieprofesjonalny podmiot. Zasada nieznajomości prawa ulega bowiem złagodzeniu na gruncie prawa administracyjnego. Tylko takie działanie organów pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa, w myśl art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Powoływana zasada ochrony zaufania obywatela do państwa wymaga aby obywatel nie był zaskakiwany działaniami organów administracji państwowej niosącymi dla niego niekorzystne skutki, jak i nie tkwił w stanie niepewności przez bliżej nieokreślony czas (vide: wyrok WSA z dnia 1 lipca 2016 r. II SA/Po 562/15 Lex nr 2110202). Należy podkreślić, że obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie, także sądów administracyjnych. Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia, albowiem zaskarżone postanowienie istotnie narusza art. 107 § 3, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sposób powyżej wskazany. W ponownym postępowaniu organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i zastosować wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, które zapewnią skarżącemu należytą ochronę jego interesów. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.