II SA/Sz 1272/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r., udzielającą pozwolenia na budowę telefonicznej szafy kablowej ONU z przyłączem telefonicznym oraz zasilaniem energetycznym przy ulicy [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie, w którym wyrokiem dnia 5 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., sygn. akt II SA/Sz 671/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów w ramach wznowionego postępowania było ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją –pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. dotknięte było wadliwością w zakresie ustalenia stron postępowania, w szczególności w odniesieniu do poprzedniego właściciela nieruchomości, tj. Spółki A. Dopiero w następstwie pozytywnych ustaleń w tym zakresie można by przyjąć o istnieniu podstaw do dalszego prowadzenia wznowionego postępowania z udziałem A. Z, jako strony postępowania w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, której dotyczyło podanie o wznowienie postępowania. Z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że Prezydent Miasta ., po rozpatrzeniu wniosku A. Z, postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. i po przeprowadzeniu postępowania w kwestii zbadania formalnych podstaw wznowienia decyzją z dnia [...] r., znak [...] umorzył postępowanie administracyjne. Wojewoda podał dalej, iż Prezydent Miasta K. uznał pismo odwołującego z dnia [...] r. jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych art. 145 § 1 pkt 4 kpa. A. Z. wskazał bowiem, że jest właścicielem budynku sąsiadującego z telefoniczną szafą kablową z przyłączem telefonicznym, i występuje jako następca prawny Spółki A., która to spółka nie brała czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Wojewody organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę telefonicznej szafy kablowej, słusznie nie uznał poprzedniego właściciela sąsiedniej nieruchomości, tj. Spółki A. za stronę postępowania. Wobec powyższego w sprawie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie A. Z, będący aktualnym właścicielem nieruchomości nabytej od wyżej wymienionej spółki już po wydaniu spornego pozwolenia na budowę, tym bardziej przymiotu strony nie posiada. Organ odwoławczy podkreślił dalej, że w dacie wydania pozwolenia na budowę, to jest według stanu prawnego na dzień [...] r. strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określano na podstawie art. 28 Kpa, przy czym artykuł ten nie stanowi samoistnej normy prawnej. Z regulacją tą jest zbliżony art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego według stanu na dzień przed [...] r. Natomiast interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. W ocenie Wojewody skoro ustalenie interesu prawnego dało wynik negatywny, tak więc Prezydent Miasta . zasadnie zakończył postępowanie w sprawie, wydając decyzją umarzającą postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 146 § 1 Kpa (przesłanka przedawnienia). Od powyższej decyzji A. Z. w dniu [...] r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi podniósł, że decyzje organu I i II instancji są niezgodne z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 671/08. Zdaniem skarżącego z powyższego uzasadnienia wynika, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nowym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest ponowne rozpatrzenie istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a organy obu instancji powinny były dokonać ustaleń w przedmiocie możności posiadania przez Spółkę A. statusu strony postępowania na dzień wydania pozwolenia na budowę. W ocenie A. Z. organy prowadzące postępowanie w sprawie takich ustaleń nie dokonały, natomiast zajęły się kwestią posiadania przez Spółkę A. interesu prawnego. Skarżący podkreślił, że dokonane przez organ I instancji ustalenia w tej kwestii ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że ani Spółka A., ani on sam interesu prawnego nie wykazał. A. Z. zarzucił również, że decyzje organu I i II instancji nie uwzględniają przepisów Prawa budowlanego, skoro nie powiadomiły sąsiadów graniczących z inwestycją wymienioną w pozwoleniu na budowę. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 146 § 1 Kpa (przedawnienie). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Organ podkreślił, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym przyjęto pogląd, że stroną jest osoba, która wykaże swój interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu, który znajdowałby oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. W piśmie procesowym z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na skargę, uczestnik postępowania – Spółka B. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena legalności decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący powoływał się na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten przesądza zatem, że okolicznością rozstrzygającą będzie ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania i wskazujący, iż jest stroną pominiętą w zakończonym postępowaniu faktycznie posiada przymiot strony i że przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania należy uznać za prawidłowe. Zauważyć trzeba, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] r., a więc przed nowelizacją art. 28 Prawa budowlanego, dokonaną z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Bezspornym jest zatem, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, tj. na podstawie przepisu 28 Kpa, który to przepis uzależnia bycie stroną od tego, czy dany podmiot ma interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie, a interes prawny powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. W świetle powołanego wyżej art. 28 Kpa nie wystarczy jednak samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Dopiero przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to podmiot zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 - nie publikowany). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, oraz z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98 - nie publikowane). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Reasumując podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie. Twierdzenia skarżącego, iż lokalizacja szafy kablowej ONU z przyłączem telefonicznym oraz zasilaniem energetycznym uniemożliwia konserwację części podziemnej i naprawę elewacji jego budynku świadczą o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Sąd podziela stanowisko organów, że obawy wnioskodawcy w tej kwestii są subiektywne. Jak bowiem wskazały organy konserwacja ściany w miejscu lokalizacji urządzeń będzie wprawdzie utrudniona, ale nie jest niemożliwa. Za zgodą na wejście na teren właściciela sąsiedniej nieruchomości, przyległej bezpośrednio do ściany budynku skarżący może przeprowadzać prace konserwacyjne związane z utrzymaniem budynku. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w danej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411). Skarżący takiego przepisu nie wskazał. Decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1217/06, Lex nr 302453, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05 Lex nr 198341). Nie ma więc racji skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja jest "niezgodna z sentencją wyroku WSA w Szczecinie z dnia 05.11.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 671/08". Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał bowiem, że ustalenia organów w kwestii posiadania przez skarżącego statusu strony winny były zostać dokonane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, której dotyczyło podanie o wznowienie postępowania. Prawidłowo zatem, w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania organ administracji stwierdził, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie jest stroną (nie ma interesu prawnego) umorzył postępowanie wznowieniowe. W tych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego o naruszeniu przez organy przepisów Kpa i Prawa budowlanego dotyczących zawiadamiania stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach podejmowanych w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do podniesionych w treści skargi zarzutów odnośnie przesłanki przedawnienia stwierdzić należy, że jak wskazał organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 146 § 1 Kpa. Przesłanka ta uniemożliwia uchylenia decyzji z powodu terminów związanych z jej doręczeniem lub ogłoszeniem. W przypadku, gdy do wznowienia postępowania administracyjnego doszło w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa termin ten wynosi 5 lat. W rozpatrywanej sprawie termin ten rozpoczął swój bieg od dnia 5 czerwca 2002 r., tj. od daty ostatniego doręczenia decyzji, jakie miało miejsce w sprawie, natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania organ wydał w dniu 31 marca 2008 r. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.