II SA/Sz 1291/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] oddala skargę Dnia [...]r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 1996r. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...] , która została opublikowana w Dzienniku Województwa Zachodniopomorskiego dnia 25 maja 2004r. § 1 tej uchwały stanowi że ustala się szczegółowe wymagania i warunki utrzymania i porządku na terenie nieruchomości znajdujących się na obszarze miasta [...] w postaci Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie miasta Sławno, stanowiącego załącznik do uchwały. Prokurator Okręgowy w [...] pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Rady o zmianę w/w uchwały zarzucając, że umieszczenie przepisów merytorycznych w załączniku do uchwały stanowi naruszenie § 29 ust.2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz.U. Nr 100 poz. 908). Rada Miejska [...] negatywnie odniosła się do wniosku stwierdzając, że uchwała jest zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Prokurator zarzucił Radzie naruszenie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisu § 29 w związku z art. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r. Nr 100, poz. 908). Rada nie zastosowała poprawnej formy aktu prawa miejscowego, gdyż zasady utrzymania czystości i utrzymania porządku na terenie gminy zamiast w uchwale, zamieściła w załączniku do tej uchwały zwanym regulaminem, tym samym naruszając art. 4 ustawy. Rada zawierając w załączniku normy prawa powszechnie obowiązującego w formie regulaminu naruszyła rozporządzenie, zgodnie z którym z załączniku umieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzorce, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Według strony skarżącej regulamin jako załącznik nie mieści się w zakresie normatywnym przepisu § 29. Na dowód swoich twierdzeń Prokurator przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003r. II SA/Wr 1389/03 zgodnie z którym "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być ustanowione w formie załączników do uchwały". Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż załącznik w postaci regulaminu jest integralną częścią uchwały, a nie odrębnym aktem, tym samym nie naruszyła art. 4 ustawy. Ustawodawca w rozporządzeniu § 29 ust.2 nie wymienił enumeratywnie tego co może zawierać załącznik, tym samym nie wyłączył możliwości, iż załącznikiem do uchwały może być regulamin zawierający przepisy prawa merytorycznego. Taki pogląd w doktrynie reprezentuje Paweł Chmielnicki w glosie do w/w wyroku (Monitor Prawniczy 2005/11/564). Nadto Rada podniosła, iż samo rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej posiada również formę zawierającą załącznik z merytorycznymi normami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem § 29 ust. 2 w zw. z § 143 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r./zwanego dalej zpt/. Przepis § 143 tego rozporządzenia stanowi, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I rozdziały 2-7.Natoniast § 29 ust.1 i 2 stanowi, że ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy. W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory , tabele i opisy charakterze specjalistycznym. Z cytowanych przepisów zpt wynika, że do formy aktów prawa miejscowego zastosowanie znajduje urzędowy zbiór dyrektyw techniki prawodawczej przewidziany w zpt. Załącznik do aktu prawa miejscowego stanowi integralną część tego aktu. Załącznik do aktu prawnego ma tylko inną niż zasadnicza materia uchwały postać uzasadniającą jej redakcyjne wyodrębnienie. Wyodrębnienie i wyłączenia zasadniczej, merytorycznej treści normatywnej aktu prawa miejscowego do stanowiącego jego integralną część załącznika można uznać jedynie za nieistotne uchybienie. Zmiana załącznika do aktu prawa miejscowego może być dokonana wyłącznie w drodze zmiany uchwały zawierającej taki załącznik. Załącznik do uchwały ma charakter normatywny, więc ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego. Wobec tego za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, że zawarcie przepisów merytorycznych w załączniku do aktu prawa miejscowego pozbawia uchwałę całej jej merytorycznej treści. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.04.2005 r. w sprawie sygn. OSK 1356/04 wskazując, że w obowiązujących przepisach nie ma oparcia stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu stanowi istotne naruszenia prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego prawa miejscowego. Z tych względów sąd rozpoznający skargę nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r. sygn.II SA/Wr 1389/03, że normy aktów prawa miejscowego jako powszechnie obowiązujące nie mogą być ustanowione w formie załącznika do uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.