II SA/Sz 1309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. O. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez A. O. (dalej: "Skarżący", "inwestor") zamiaru zabudowy balkonu zlokalizowanego na drugim piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. przy ul. [...], uznając że realizacja powyższej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor w ustawowym terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji, informując, że na przedmiotową zabudowę balkonu uzyskał zgodę Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, zaś planowana konstrukcja nie wyczerpuje w żadnym aspekcie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił stan sprawy i przebieg postępowania wskazując, iż inwestor wnioskiem z 7 września 2018 r. zgłosił zamiar wskazanej wyżej zabudowy balkonu. Zgodnie z treścią zgłoszenia oraz załączonymi rysunkami inwestycja ma obejmować montaż stolarki okiennej PCV w kolorze białym (dostosowanym kolorystycznie do elewacji budynku) szybami, tzw. mlecznymi, w dolnej części – do wysokości 1 m ponad poziom podłogi oraz szybami przezroczystymi w pozostałej części. Dodatkowe prace obejmować mają montaż lekkiego sufitu podwieszanego na wysokości 2,5 m oraz montaż lekkiej ścianki działowej między sąsiednim balkonem. Wszystkie prace mają być wykonane bez jakichkolwiek zmian w istniejącej konstrukcji budynku. Celem wykonania powyższych robót jest m.in. poprawa izolacji akustycznej i cieplnej lokalu mieszkalnego, zaś elementy planowane do zastosowania nie są łatwopalne oraz spełniają normy bezpieczeństwa i pożarowe. Montaż konstrukcji wykona wyspecjalizowana firma, przy zachowaniu wszelkich norm budowlanych i norm bezpieczeństwa. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane przez Inwestora roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu przeszkloną konstrukcją PCV do wysokości 2,5 m wraz z montażem podwieszanego sufitu i ścianki działowej (przepierzenia) z balkonem sąsiednim, należy zakwalifikować jako przebudowa obiektu budowlanego, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. – poz. 1202 z późn. zm. – dalej: "ustawa") przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Pojęcia balkonu czy logii (jaką zdaniem organu stanowi obiekt podlegający przebudowie) nie zostały zdefiniowane w prawie budowlanym. Zarówno ustawa jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie zawierają definicji legalnej wskazanych powyżej elementów. Analizując orzeczenia sądów administracyjnych oraz korzystając z definicji zawartych w słowniku języka polskiego, należy .uznać, iż loggia jest to wgłębiony balkon, wnęka balkonowa otwarta na zewnątrz budynku, zaś za balkon należy uznać płytę z balustradą umieszczoną na zewnątrz budynku, połączoną drzwiami z pomieszczeniami wewnętrznymi. Odnosząc powyższe definicje do planowanych przez inwestora robót budowlanych, niezależnie od przyjętej kwalifikacji, zdaniem organu odwoławczego, ulegną zmianie parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, poprzez utworzenie pomieszczenia zabudowanego o określonych parametrach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy przeprowadzenie robót budowlanych, co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu w formie decyzji administracyjnej. Wyjątki od ww. obowiązku zostały wymienione w art. 29 - 31 ustawy. Przebudowa obiektu nie została wymieniona jako możliwa do zrealizowania na podstawie zgłoszenia. Art. 30 ust. 5 ustawy stanowi, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robot budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało – zdaniem organu II instancji – że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przez A. O. zamiaru zabudowy balkonu lokalu mieszkalnego było zasadne. Ubocznie organ odwoławczy zauważył, że użyte w treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] błędne sformułowanie dotyczące "budynku gospodarczego" nie miało znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzją ostateczną inwestor zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Nie zgodził się w niej ze stanowiskiem organów obu instancji, wskazując, iż planowana zabudowa balkonu zmieni przeznaczenie oraz parametry użytkowe tego pomieszczenia. To w dalszym ciągu będzie nieogrzewany balkon, nie stanowiący integralnej części mieszkania i dalej będzie spełniał wyłącznie funkcje balkonowe, podobnie jak setki innych zabudowanych balkonów w Polsce. Nie zmieni się powierzchnia zabudowy ani kubatura budynku a planowany zakres prac w najmniejszym stopniu nie wpłynie ani nie zmieni istniejącej konstrukcji budynku. W akcie notarialnym na rysunku rzutu lokalu mieszkalnego jest wyraźnie i jednoznacznie użyte określenie "balkon" co nie pozostawia żadnych luk w zakresie interpretacji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda powołał się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w żaden sposób nie ustosunkowując się do podanego w odwołaniu wyroku NSA w niemal identycznej w meritum sprawie. Istnieje też szereg innych orzeczeń o podobnej treści, jak w szczególności wyrok NSA II OSK 2543/14 z dnia 22 czerwca 2016, którego fragment uzasadnienia skarżący obszernie przytoczył. Podobne stanowisko zajął też WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1501/16 z dnia 24 lutego 2017 r. Dalej Skarżący wskazuje, iż przepisy ustawy Prawo budowlane wprowadzają w art. 3 szereg definicji legalnych. Nie ma jednakże definicji idealnych. Każdy organ administracji architektoniczno-budowlanej stosując przepisy prawa budowlanego musi dokonać wykładni przepisów. Stosownie do art. 3 ust. 6 ustawy, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei w ust. 7 art. 3 ustawy ustawodawca zdefiniował roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ogólną zasadą wynikającą z prawa budowlanego jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na wykonywanie wszelkich robót budowlanych, chyba że roboty budowlane podlegają wyłączeniu na podstawie art. 29 - 31 ustawy Prawa budowlanego. Jak od każdej reguły, tak i od tej, są wyjątki. Przepisy Prawa budowlanego nie obejmują wszelkich zdarzeń w zakresie robót budowlanych. Jeżeli istnieją wątpliwości interpretacyjne co do kwalifikacji danego zamierzenia czy też konstrukcji jako robót budowlanych, należy dać pierwszeństwo regulacji przyjętej w Konstytucji RP, która gwarantuje każdemu właścicielowi prawo zabudowy nieruchomości. Prawo budowlane wprowadzając obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę, ogranicza prawa własności. Dlatego przy każdym przepisie ograniczającym prawo obywateli (prawo właścicieli do zabudowy swych nieruchomości) należy uwzględniać proporcjonalność ograniczeń. W świetle powyższego zabudowanie witryną szklaną w ramach z PCV balkonu nie można kwalifikować jako rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy i tym samym podlegać wymogom uzyskania pozwolenia na budowę. Zabudowa szklana balkonu, z racji na nietrwały charakter konstrukcji, nie może być kwalifikowana jako budowa. Podobnie planowana lekka ścianka działowa w postaci montażu cienkich deseczek z wypełnieniem wełną mineralną jak i podwieszany sufit z płyt kartonowo-gipsowych nie są konstrukcjami trwałymi. Tym bardziej, że żaden z elementów zabudowy balkonu w najmniejszym stopniu nie zmieni konstrukcji budynku. Skarżący zwraca też uwagę, iż od 2001 r. do chwili obecnej przepisy Prawa budowlanego były szereg razy nowelizowane. Ustawodawca zmieniał istotne uregulowania dotyczące procesu budowlanego, w tym zakres reglamentacji inwestycji objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 29-31). I tak w 2001 r. Prawo budowlane wymagało dla zabudowy loggii zgłoszenia przed rozpoczęciem prac do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi – w rozporządzeniu z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Rozporządzeniem z dnia 27 listopada 2009 r. Ministra Infrastruktury, zmieniającym ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1584) dodano do ww. rozporządzenia § 14a ust. 2, w którym ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i logii. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego weszło ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 19 grudnia 2009 r. Powyższa regulacja, obejmująca przepisy techniczno-budowlane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, znacząco wpłynęła na wykładnię art. 3 ust. 9 powodując, że lekką zabudowę balkonu i loggii należy traktować jako zainstalowanie urządzenia budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 września 2015 r., sygn. II SA/Bd 469/15; wyrok NSA z 13 marca 2015 r., sygn. II OSK 1938/13). Innymi słowy, w świetle art. 3 pkt 9 ustawy w zw. z § 14a ust. 2 ww. rozporządzenia, zabudowa loggii ma charakter robót budowlanych polegających na instalacji (montażu) urządzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 24 marca 2015 r., sygn. II OSK 2008/13). Biorąc pod uwagę powyższe należy – zdaniem Skarżącego – stwierdzić, że w postępowaniach dotyczących zabudowy loggii i balkonów wszczętych po 19 grudnia 2009 r. stosuje się znowelizowane przepisy, które nie wymagają dokonania zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym sprawy takie nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, co sprawia, że brak jest podstaw do wydania w tych sprawach nakazów lub zakazów. Stosowanie wykładni Starosty [...] jak i Wojewody oznaczałoby, że każda zabudowa balkonu wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę co stoi w całkowitej sprzeczności do cytowanego wyżej orzeczenia NSA, które wyraźnie stwierdza, że zabudowa balkonu nie jest ani budową ani rozbudową i tym samym nie może wymagać pozwolenia na budowę, podobnie jak ww. orzeczenia WSA. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "P.p.s.a" sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez te organy przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle przedstawionych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przede wszystkim zauważyć należy, iż skarżący w dokonanym zgłoszeniu określił rodzaj podejmowanej inwestycji jako "zabudowa balkonu" (choć z przedstawionej wizualizacji i opisu wynika, iż chodzi loggię). Skarżący trafnie też wskazał na przepis § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (wprowadzony rozporządzeniem zmieniającym z dnia 19 grudnia 2009 r.), zgodnie z którym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym (do którego zalicza się budynek wskazany przez inwestora) mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggi. Z powyższego przepisu zatem jednoznacznie wynika, iż zabudowa balkonu i loggi nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Możliwość takiej zabudowy wynika wprost z powyższego przepisu, który w sytuacji braku odmiennych unormowań, a w szczególności ustawowej definicji zabudowy balkonu i loggi należy interpretować w oparciu o pojęcia słownikowe. Zabudowa jest oczywiście pojęciem szerszym niż instalowanie, które odnosi się do określonych urządzeń budowlanych, zdefiniowanych w pkt 9 art. 3 Prawa budowlanego. Obejmując dyspozycją § 14a ust. 2 ww. rozporządzenia "zabudowę balkonów i loggi" i nie definiując tej zabudowy normodawca stworzył możliwość dowolnego jej kształtowania, byleby w jej wyniku nie doszło do zmiany parametrów użytkowych danego obiektu budowlanego (budynku) a więc jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy. Kierując się powyższym – w ocenie Sądu – zarówno przeszklenie balkonu (loggi) jak i postawienie ścianki oddzielającej balkon (loggię) przynależny do innego mieszkania, mieści się w pojęciu "zabudowy" balkonu (loggi) co nie wymaga pozwolenia na budowę (jak też zgłoszenia). Elementem dokonanego przez Skarżącego zgłoszenie była też instalacja sufitu podwieszanego, co nie może być zakwalifikowane jako "zabudowa balkonu". Zdaniem Sądu, montaż sufitu podwieszonego należy zakwalifikować jako roboty budowlane, polegające na przebudowie obiektu budowlanego, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1aa, w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, co również nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący trafnie też wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do "zabudowy balkonów (loggi)". Potwierdza ono w większości stanowisko Skarżącego w niniejszej sprawie. Wprawdzie w sprawach tych w większości chodziło o postępowania dotyczące samowoli budowlanej związanej z zabudową balkonu, to dokonana przez sądy ocena tych zdarzeń odwoływała się do § 14a ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Nie można zatem zgodzić się z zajętym w niniejszej sprawie przez organy obu instancji stanowiskiem, iż wskazany przez Skarżącego w dokonanym zgłoszeniu zakres robót stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w wyniku zmiany jego parametrów użytkowych. Taka sytuacja mogłaby nastąpić jedynie w wyniku połączenia loggi z pomieszczeniem mieszkalnym, co Skarżący w zgłoszeniu jednoznacznie wykluczył. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do realizacji zgłoszonych robót w oparciu o pozwolenie na budowę, wobec czego wniesiony przez organ I instancji sprzeciw, jak również utrzymująca go w mocy decyzja organu II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Zaskarżone decyzje należało zatem uchylić na podstawie art. 151 w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.