II SA/Sz 1329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 15 kwietnia 2009 r., nr XXXII/433/09 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Gminy Miasta Kołobrzeg oraz sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 oraz § 9 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Miasto Kołobrzeg w dniu 15 kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXXII/433/09 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Gminy Miasto Kołobrzeg oraz sposobu ich pobierania ( tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Zach. z 24.09.2012 r. poz. 2019). Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano w niej art. 13 b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 6 ust. 3 tego aktu Rada uchwaliła, że: "Kierowca parkujący pojazd w strefie płatnego parkowania ponosi odpowiedzialność za brak umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty parkingowej lub abonamentu w pojeździe w miejscu widocznym dla upoważnionego kontrolera lub inkasenta." W § 9 ust. 8 Rada określiła co rozumie się przez "nie uiszczenie opłaty parkingowej" między innymi wskazując w pkt 2 : "umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu" Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Rady Miasta skargę na wyżej cytowane § 6 ust. 3 oraz § 9 ust. 8 pkt 2 uchwały tej Rady zarzucając zaskarżonym przepisom naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł między innymi, że treść art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że zarząd drogi jest uprawniony do poboru opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie. Tymczasem w § 9 ust. 8 pkt 2 uchwały Rada Miasta wykreowała dodatkową sytuację, w przypadku której zaistnienia powstaje po stronie użytkownika pojazdu obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Na mocy art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca upoważnił rady gmin do ustalenia trybu postępowania kierowców, którego celem jest przekazanie na rzecz zarządu drogi należnej opłaty za parkowanie. Wspomniane upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednak rady gminy do zdefiniowania pojęcia "nieuiszczenie opłaty za parkowanie" odmiennie od znaczenia tego pojęcia wynikającego z przepisów ustawy o drogach publicznych. Powołując się na konkretne wyroki sądów administracyjnych (WSA z dnia 17.11.2011 r., II SA/Go 761/11, z dnia 3.03.2010 r, II SA/Go 41/10, NSA z dnia 25.03.2003 r., II SA/Wr 2572/02, WSA we Wrocławiu z dnia 20.04. 2011 r. , II SA/Wr 103/11, z dnia 16.03.2011 r., III SA/Wr 913/10) Rzecznik podniósł, że również judykatura wskazuje, iż rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie w rozumieniu w/w ustawy, poprzez objęcie nim także sytuacji, gdy kierowca uiścił wprawdzie tę opłatę, ale nie umieścił za szybą pojazdu dowodu jej uiszczenia lub umieścił go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu, stanowi zatem przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i bezprawne wkroczenie w materię uregulowaną w ustawie. Wskazując na treść art. 94 Konstytucji RP, skarżący wywiódł dalej, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej powinno być zawarte upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa , czyli tzw. delegacja . Upoważnienie to musi być wyraźnie a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych, ani też wykraczać poza unormowania ustawowe. W ustawie o drogach publicznych brak jest upoważnienia dla rady gminy do wydania przepisów prawa miejscowego określających inne rodzaje postępowania (zachowania) użytkownika pojazdu samochodowego, niż faktyczne niewniesienie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, które należy traktować w świetle prawa, jako nieuiszczenie opłaty za parkowanie zagrożone sankcją w postaci opłaty dodatkowej. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem RPO, że regulacje zawarte w § 6 ust. 3 oraz w § 9 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie mają umocowania w powołanej ustawie, a tym samym zostały wydane bez podstawy prawnej. W wyniku ich wprowadzenia doszło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, Rzecznik Praw obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów jako naruszających art. 94 Konstytucji RP. Prezydent Miasta odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada zawarła postanowienie dotyczące obowiązku umieszczenia za szybą samochodu dowodu uiszczenia opłaty niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu. Przepis ten stanowi uszczegółowienie obowiązku ciążącego na podmiotach korzystających z dróg publicznych zawartego w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Obowiązek umieszczenia biletu bądź abonamentu w pojeździe w widocznym miejscu mieści się w zakresie pojęcia " sposób pobierania opłaty." Udokumentowanie faktu uiszczenia opłaty spoczywa na osobie parkującej, zaś wykonanie obowiązku następuje przez umieszczenie biletu w określonym miejscu wewnątrz pojazdu – widocznym dla kontrolera lub inkasenta. Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie jest nierozerwalnie związany z koniecznością udokumentowania dokonania tej czynności. Z punktu widzenia ustawodawcy nieracjonalne byłoby nałożenie na korzystających ze stref obowiązku opłacenia postoju bez możliwości weryfikacji jego realizacji. W świetle powyższego, w przekonaniu Prezydenta, skoro Rada Miasta była uprawniona do doprecyzowania obowiązku spoczywającego na korzystających ze stref płatnego parkowania poprzez określenie miejsca umieszczenia biletu w pojeździe, to była umocowana do wskazania sytuacji, w jakich nie następuje uiszczenie opłaty parkingowej. Stąd Rada w § 6 ust. 3 uchwały przyjęła, że parkujący pojazd w strefie płatnego parkowania ponosi odpowiedzialność za brak umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty w miejscu widocznym dla upoważnionego kontrolera lub inkasenta. Natomiast co do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 8 pkt 2 uchwały Prezydent stwierdził, że skoro konsekencją ustawowego obowiązku uiszczenia opłat jest konieczność udokumentowania faktu jego dokonania, to niedokonanie tych czynności skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla korzystających ze strefy w postaci nałożenia opłaty dodatkowej. Zatem kwestionowane postanowienia uchwały nie stanowią przekroczenia granic wytyczonych przez art. 13 b ust. 4 pkt 3 i 13 f ustawy o drogach publicznych. Powołując się na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r. , I OSK1154,12 i WSA w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1087/11) potwierdzające dopuszczalność określenia miejsca umieszczenia opłaty za parkowanie, Prezydent wywiódł, że nieudokumentowanie wykonania przez parkującego tego obowiązku, należy traktować jako nieziszczenie opłaty parkingowej. Dlatego, w ocenie udzielającego odpowiedzi na skargę, Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła upoważnień ustawowych, stąd skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich jest w pełni zasadna. Po pierwsze, skarga ta spełnia warunki formalne jej wniesienia. Została bowiem wniesiona przez uprawniony podmiot wymieniony w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Z mocy art. 52 § 1 P.p.s.a Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest zobowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi , a na podstawie art. 53 § 3 in fine, nie jest zobowiązany do zachowania jakiegokolwiek terminu jej wniesienia, skoro skarga dotyczy aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Co do tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego nie ma najmniejszych wątpliwości i to nie tylko dlatego, że została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, ale przede wszystkim ze względu na przedmiot jej regulacji i charakter zawartych w niej norm prawnych. Uchwała ta bowiem podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej i zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów mające wpływ na ukształtowanie ich praw i obowiązków. Po drugie, skarga trafnie zarzuca istotne naruszenie prawa wskazanymi w niej przepisami zaskarżonej uchwały. Z zestawienia treści uzasadnienia skargi oraz odpowiedzi na skargę jasno wynika, że istota sporu tkwi w sposobie interpretacji norm prawnych, które określają granice prawotwórczej działalności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Granice te, jak trafnie podnosi to skarżący wytycza art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że: "Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego nie może być zatem sprzeczna z ustawą, w której zawarte jest upoważnienie, na podstawie którego została ona wydana, a także nie może być sprzeczna z Konstytucją. Dlatego w prawotwórczej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego nie ma miejsca dla rozumowania, że co nie jest zabronione, to jest dozwolone. Sprzeciwia się takiemu interpretowaniu normotwórczej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego konstytucyjna zasada hierarchii aktów normatywnych stanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i wynikający z art. 94 Konstytucji zakaz domniemania kompetencji wyraźnie nie przekazanych przez ustawę. Innymi słowy rzecz ujmując, wyposażenie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w kompetencję do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego na terenie tej jednostki nie oznacza, że organ ten posiada nieograniczoną kompetencję uchwałodawczą. Przeciwnie, z Konstytucji i ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego wynikają zasady określające kompetencje organów tego samorządu w zakresie prawa miejscowego, które – najkrócej rzecz ujmując- można scharakteryzować jako uprawnienie wynikające z ustawy i obowiązujące w granicach ustawy. Oznacza to, że aby rada gminy mogła podjąć w określonej sprawie uchwałę musi istnieć przepis ustawy dający jej do tego upoważnienie. Uchwała podjęta na podstawie takiego upoważnienia nie może wykraczać poza jego granice i rozstrzygać w kwestiach, które w przepisie delegacyjnym nie zostały jej powierzone. Zaskarżona uchwała z dnia 15 kwietnia 2009 r. została podjęta w sprawie "ustalenia stref płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Gminy Miasto oraz sposobu ich pobierania". Ustawa z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w art. 13 ust. 1 pkt 1 nałożyła na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jednocześnie ustawodawca w art. 13 f ust. 1, przewidział za nieuiszczenie opłat, o których mowa wart. 13 ust. 1 pkt 1, pobranie opłaty dodatkowej , a określenie jej wysokości oraz sposobu pobierania powierzył radzie gminy (radzie miasta), stanowiąc zarazem, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć zł. Zagadnienia związane z ustanowieniem stref płatnego parkowania reguluje kompleksowo 13 b ustawy o drogach publicznych, który w ust. 3 zawiera upoważnienie dla rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania. Jednocześnie w art. 13 b ust. 4 i 5 ustawodawca określił granice tego upoważnienia stanowiąc : "4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. 5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania." Z wyżej wskazanych i cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział obowiązek ponoszenia przez użytkowników dróg opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, a także – w jednym, ściśle określonym w art. 13 f ust. 1 przypadku- ustanowił opłatę dodatkową – powierzając radzie gminy określenie jej wysokości (nie przekraczającej zł) oraz sposobu jej pobierania. Z przepisów tych nie wynika kompetencja rady gminy do definiowania pojęć: "opłata" i "opłata dodatkowa". Ustawodawca nie udzielił radzie gminy delegacji do rozszerzenia zakresu przedmiotowego tych pojęć. Skoro ustawodawca określił obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wyłącznie za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, to rozszerzenie przez Radę Miasta w § 6 ust. 3 uchwały odpowiedzialności kierowcy parkującego pojazd w strefie płatnego parkowania na "brak umieszczenia dowodu opłaty parkingowej lub abonamentu w pojeździe w miejscu widocznym dla upoważnionego kontrolera lub inkasenta" stanowi istotne naruszenie wyżej opisanych granic kompetencji uchwałodawczej tego organu. Identycznie ocenić trzeba jako istotne naruszenie prawa sankcjonowanie opłatą dodatkową tej bezprawnie ustanowionej odpowiedzialności. Rację ma zatem Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając, że w § 9 ust. 8 pkt 2 uchwały Rada Miasta wykreowała dodatkową sytuację, w przypadku której zaistnienia powstaje po stronie użytkownika pojazdu obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem skarżącego, że rozszerzenie w drodze aktu prawa miejscowego pojęcia nieuiszczenia opłaty za parkowanie w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, poprzez objęcie nim także sytuacji, gdy kierowca uiścił wprawdzie opłatę za parkowanie , ale nie umieścił za szybą pojazdu dowodu uiszczenia tej opłaty lub umieścił go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu przez upoważnionego kontrolera lub inkasenta stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy i bezprawnie wkracza w materię uregulowana w ustawie. W powyższej sądowej ocenie prawnej nie czyni wyłomu argumentacja Rady Miasta zawarta w odpowiedzi na skargę a odwołująca się do kwestii uprawnienia rady gminy do określenia w drodze uchwały sposobu udokumentowania uiszczenia opłaty parkingowej poprzez ustanowienie obowiązku umieszczenia biletu parkingowego wewnątrz pojazdu w sposób widoczny dla upoważnionego kontrolera lub inkasenta. Okoliczność, że uprawnienie to zostało potwierdzone wyrokiem WSA z dnia 5 stycznia 2012 r. (sygn.II SA/Sz 1087/11) utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. I OSK 1154/12) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ wskazane wyroki dotyczą innego zagadnienia niż będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Rada Miasta nie dostrzega, że Rzecznik Praw Obywatelskich we wniesionej skardze nie kwestionuje samego uprawnienia rady gminy do określenia sposobu udowodnienia przez parkującego faktu uiszczenia opłaty parkingowej , lecz skarży prawo rady gminy do ustanowienia konsekwencji w postaci rozciągnięcia odpowiedzialności parkującego za brak uiszczenia opłaty na sytuację nieprzewidzianą w ustawie, tj. na odpowiedzialność za brak umieszczenia w pojeździe w widoczny sposób dowodu uiszczenia tej opłaty oraz kwestionuje przewidziany zaskarżoną uchwałą skutek ustanowienia tej odpowiedzialności poprzez jej sankcjonowanie opłata dodatkową. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że ustawodawca wyposażając radę gminy w prawo określenia sposobu pobierania opłaty za parkowanie, w czym mieści się, jak wywiodły to sądy obu instancji we wskazanych wyżej wyrokach, ustanowienie obowiązku umieszczenia dowodu jej uiszczenia w widocznym miejscu, w żaden sposób nie uprawnił jej do działalności prawotwórczej dalej idącej i do ustanawiania w jej ramach jakiejkolwiek odpowiedzialności parkujących za nieprzestrzeganie tego obowiązku. W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że przepisy § 6 ust. 3 i § 9 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały są istotnie sprzeczne z prawem. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten w odniesieniu do uchwał rady gminy wiąże się z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustalenie zatem, że przepis uchwały rady gminy mającej charakter aktu prawa miejscowego pozostaje w istotnej sprzeczności z przepisami ustawowymi skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a . Orzeczenie w pkt II sentencji oparte jest o przepis art. 152 tej samej ustawy.