II SA/Sz 1362/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 16 lutego 2004r., nr XVI/316/04 w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin I. stwierdza nieważność § 7,8,9,20 i 26 zaskarżonej uchwały, II. orzeka , że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miasta Szczecin w dniu 16 lutego 2004 r. podjęła uchwałę Nr XVI/316/04 (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 18, poz. 342) w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin. Jako podstawę prawną uchwały wskazano w niej art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 1 Rada postanowiła, że wprowadza się zasady sprzedaży lokali stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin zawarte w załączniku stanowiącym integralną część niniejszej uchwały. W § 2 zamieszczono przepis intertemporalny stanowiący, że sprawy sprzedaży lokali wszczęte, lecz nie zakończone umową notarialną przenoszącą własność przed dniem wejścia w życie uchwały – prowadzi się na podstawie jej przepisów. W § 3 postanowiono, że traci moc uchwała Nr XLI/522/97 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 grudnia 1997 r. w sprawie prywatyzacji gminnych lokali mieszkalnych, użytkowych, garaży i budynków wraz ze wskazanymi uchwałami zmieniającymi. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta (§ 4). Postanowiono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie czternastu dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin zamieszczone zostały w załączniku do uchwały, który składa się z czterech rozdziałów i zawiera: Rozdział I Postanowienia ogólne (§ 1-7) a w tym: § 7 stanowiący, że; "Prezydent Miasta jest każdorazowo uprawniony do udzielania, podwyższania lub obniżania bonifikat, o których mowa w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543" (...) ze wskazanymi zmianami "w oparciu o własną ocenę okoliczności sprawy"; Rozdział II Sprzedaż lokali mieszkalnych (§ 8-19) a w tym: § 8 w brzmieniu: "§ 8.Lokalem mieszkalnym w rozumieniu niniejszej uchwały jest również dom jednorodzinny, który składa się z jednego lokalu mieszkalnego" i § 9 o treści: "§ 9.1 Sprzedaż lokali mieszkalnych może nastąpić w trybie: 1) bezprzetargowym: a) na rzecz dotychczasowego najemcy, który zajmuje lokal na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony nieprzerwanie od co najmniej sześciu miesięcy i najpóźniej przed zawarciem aktu notarialnego wywiąże się z wszelkich zobowiązań wynikających z posiadanej umowy- z zastrzeżeniem ust. 2, b) na rzecz dotychczasowego najemcy-wskazane przez Prezydenta Miasta lokale, których zbycie uzasadnione jest względami racjonalnego gospodarowania zasobem gminy; 2) przetargowym-wolne lokale mieszkalne: a) wskazane przez Prezydenta Miasta, których zasiedlenie zgodnie z obowiązującym prawem w drodze najmu jest niemożliwe, b) wskazane przez Prezydenta Miasta, których zbycie uzasadnione jest względami racjonalnego gospodarowania zasobem gminy. 2. nie podlega sprzedaży na rzecz najemcy lokal w sytuacji, kiedy najemca dysponuje prawem własności lub wieczystego użytkowania gruntu przeznaczonego pod budownictwo jedno lub wielorodzinne"; Rozdział III Sprzedaż lokali użytkowych ( §20-25), a w tym § 20 w brzmieniu: "§ 20. 1Sprzedaż lokali użytkowych może nastąpić w trybie: 1) przetargowym - wskazane przez Prezydenta Miasta wolne lokale użytkowe; 2) bezprzetargowym – na rzecz jego najemcy, który zajmuje lokal na podstawie umowy najmu nieprzerwanie od co najmniej trzech lat i prowadzi w nim działalność gospodarczą zgodnie z zawartą umowa najmu od co najmniej 3 miesięcy. 3) 2. Przepis ust.1 pkt 2 nie ma zastosowania do lokali użytkowych stanowiących odrębne budynki"; Rozdział IV Sprzedaż garaży (§26-28), który, w § 26 stanowi: "§ 26.1. Sprzedaż garaży może nastąpić: 1) w trybie bezprzetargowym –na rzecz dotychczasowego najemcy, 2) w trybie przetargowym-wolne garaże wskazane przez Prezydenta Miasta. 2. przepis ust.1 pkt 1 nie ma zastosowania do garaży wolno stojących oraz stanowiących odrębny budynek w szeregowej zabudowie garażowej." Prokurator Okręgowy w dniu [...] r. na podstawie art. 50 § 1 oraz 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł skargę na powyższą uchwałę - w części obejmującej wyżej cytowane paragrafy: 7, 8 (w skardze pomyłkowo wymieniono § 6, co prokurator sprostował w piśmie z dnia [...]r.- k. [...] akt sądowych), 9, 20 i 26 - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 34, 37, 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 69, poz.1218 z późn. zm.), art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 2, 7, 32, 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) polegającego na: - wkroczeniu przez Radę Miasta Szczecin w materię uregulowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a jednocześnie stanowienie norm prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego w tym zakresie; - arbitralnym określeniu warunków bezprzetargowego zbycia nieruchomości godzącym w zasadę równego traktowania podmiotów prawa oraz w zasadę państwa prawa. Na wstępie uzasadnienia skargi Prokurator Okręgowy zawarł uwagę ogólną, a mianowicie powołując się na art. 2,32,7, 87,94 Konstytucji RP wskazał na obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawa powszechnego i zasady stanowienia aktów prawa miejscowego. Przechodząc do szczegółów, w zakresie dotyczącym § 7 uchwały, skarżący dokonał wykładni art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) stanowiącego, że ustaloną zgodnie z art. 67 u.g.n. cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%. Właściwy organ może za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę i zwrócił uwagę na kwestię zmiany stanu prawnego w zakresie zgody rady gminy na podwyższenie lub obniżenie bonifikaty. W dacie zaskarżonej uchwały nie istniał przepis szczególny, to orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że zgoda rady winna dotyczyć konkretnej, jednostkowej sprawy (wyrok NSA z 3.04.2007r, I OSK 61/07). Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 173, poz. 1218), dodano art. 68 ust. 3a, zgodnie z którym zgoda rady miasta na podwyższenie lub obniżenie omawianej bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. W związku z takim stanem prawnym, Prokurator zakwestionował § 7 uchwały, bowiem jego zdaniem : - ten przepis uchwały, w zakresie w jakim powierza prezydentowi miasta uprawnienie do udzielenia bonifikaty, a także do jej podwyższenia lub obniżenia, stanowi powtórzenie normy ustawowej, co narusza obowiązującą hierarchię źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) oraz wykracza poza upoważnienie ustawowe (art. 7 i 94 Konstytucji) wkraczając w materię uregulowana ustawą (wyrok NSA z 28.02.2003 r., I SA/Lu 882/02, z 16.03.2001., V SA 385/99); - w zakresie uregulowanym in fine sformułowaniem: "w oparciu o własną ocenę okoliczności sprawy"- przyznaje prezydentowi miasta niczym nieograniczone uprawnienia do samoistnego stosowania obligatoryjnej (w myśl art. 68 u.g.n.) bonifikaty, jej obniżania czy podwyższania, co zgodnie z ustawą uzależnione jest każdorazowo od zgody rady. W rezultacie, przyznanie bonifikaty stało się fakultatywne, skoro zostało uzależnione jedynie od uznania prezydenta. Dywagując na temat intencji uchwałodawcy, prokurator doszedł do konkluzji, że przepis § 7 zaskarżonej uchwały jest także niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. Powołując się na wyrok NSA z 14.10.1999r., II SA/Wr 1179/98 skarżący stwierdził, że przepisy powinny być redagowane tak by dokładnie i zrozumiale dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W konkluzji § 7 uchwały uznany został za sprzeczny w sposób istotny z art. 68 ust. 3 u.g.n. oraz z art. 7 i 94 Konstytucji. Odnośnie do § 8 uchwały, Prokurator wywiódł, że zawarta w tym przepisie definicja lokalu mieszkalnego wkracza w zakres materii uregulowanej w ustawie, bowiem pojecie "lokal mieszkalny" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 226 z późn. zm.), a poza tym definicja ta zawiera błąd ignotus per ignotus. Zarzut skargi dotyczący § 9, 20, 26 oparty został na stwierdzeniu sprzeczności tych przepisów z art. 37 ust. 2 u.g.n. oraz art. 7, 87, 94 Konstytucji. Wskazane przepisy uchwały, wchodzą bowiem w materię uregulowaną ustawą, która w art. 37 ust. 2 określa zakres bezprzetargowego, a przez to i przetargowego zbycia nieruchomości stanowiących własność gminy. Ustawa upoważnia jedynie radę do zwolnienia w drodze uchwały od obowiązku zbycia w drodze przetargu niektórych nieruchomości wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. pod określonymi w tym przepisie warunkami. Wskazane przepisy uchwały podjęte zostały bez ustawowego upoważnienia. Jednocześnie-zdaniem skarżącego- kwestionowane § 9, 20 i 26 uchwały naruszają art. 2 i 32 Konstytucji stanowiące zasadę państwa prawa oraz równości podmiotów prawa poprzez zakwalifikowanie do bezprzetargowego trybu zakupu nieruchomości tylko tych najemców lokali mieszkalnych, którzy zamieszkują w nich co najmniej od 6 miesięcy oraz tych najemców lokali użytkowych, którzy posiadają umowę najmu nieprzerwanie od co najmniej 6 miesięcy i prowadzą w nich działalność gospodarczą zgodnie z zawartą umową najmu od co najmniej 3 miesięcy. Wprowadzone wymogi prowadzą do nierównego traktowania podmiotów prawa znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej. Ustawodawca określił, którzy z najemców lokali mieszkalnych mogą korzystać z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, a zatem również z trybu bezprzetargowego, stawiając jedyny wymóg by wiązała ich umowa najmu na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n.). Zatem wprowadzenie przez akt niższego rzędu dodatkowych warunków, nie spełniających przede wszystkim warunku braku arbitralności rozstrzygnięcia tym bardziej uzasadnia - według prokuratora - wniosek o istotnym naruszeniu przepisu art. 32 Konstytucji. Ewidentnego naruszenia skarżący dopatrzył się w przepisie umożliwiającym prezydentowi wskazanie tych z lokali mieszkalnych, które mogą być zbyte w drodze bezprzetargowej, przy czym prezydent ma się kierować jedynie względami racjonalnego gospodarowania zasobem gminy. W tej sytuacji spełnienie ustawowego warunku, by najemca dysponował umową najmu na czas nieoznaczony nie jest wymagane. Rada Miasta Szczecin w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Według Rady, całkowicie błędne jest twierdzenie skargi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami udzieliły radzie upoważnienia do podejmowania uchwały dotyczącej bonifikaty, ale tylko i wyłącznie w zakresie wyrażania, bądź nie zgody na podwyższenie lub obniżenie bonifikaty w konkretnej jednostkowej sprawie. Ustawowa regulacja o obniżeniu ceny nieruchomości o 50% jest automatycznym obniżeniem, tylko wówczas, gdy organ uchwałodawczy nie wypowie się co do możliwości obniżenia lub podwyższenia bonifikaty przez prezydenta. Ustawodawca zostawił organowi uchwałodawczemu możliwość scedowania ostatecznej decyzji w sprawie bonifikaty w indywidualnych sprawach organowi wykonawczemu. Z tej możliwości skorzystała Rada, brak jest więc podstaw do twierdzenia, że przepis § 7 zaskarżonej uchwały wkracza w materię uregulowaną ustawowo. Przepis ten niewątpliwie stanowi generalną zgodę Rady na podwyższenie lub obniżenie bonifikaty przez Prezydenta, ale nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że przyznanie bonifikaty stało się fakultatywne. Upoważnienie Prezydenta sprowadza się wyłącznie do możliwości podwyższenia lub obniżenia bonifikaty, natomiast nie może jej nie zastosować. Skoro ustawodawca nie wskazał dokładnie okoliczności, jakie mają decydować o podwyższeniu lub obniżeniu bonifikaty, należy przyjąć, iż celowo zostawił to do uznania organowi wykonawczemu. Rada uznała również za niezasadne stwierdzenie skargi, że uchwała wprowadziła definicję lokalu mieszkalnego, a tym bardziej definicję odmienną od zawartej w art. 2 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Rada w § 8 uchwały doprecyzowała jedynie to, co dla adresatów uchwały mogłoby być niejasne, mimo że od wielu lat jest potwierdzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 15 września 1995 r. sygn. III Czp 109/95, w której przesądzono, że dom jednorodzinny, jako stanowiący samodzielny lokal, może podlegać regulacjom dotyczącym sprzedaży lokali w trybie bezprzetargowym. "Tak więc Rada Miasta wprowadziła zapis, który stał się w świetle orzecznictwa obowiązującą zasadą." Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, Rada podniosła, że skoro radzie miasta przysługuje prawo wskazania procedury sprzedaży lokali i garaży w trybie bezprzetargowym, to tym samym należy uznać, że przysługuje jej prawo generalnego określenia przyjętego przez siebie kryterium odnoszącego się do tych lokali. Rada może przyjąć uchwałę w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali i garaży uzależniając taką sprzedaż od szczegółowych warunków dotyczących sprzedawanych nieruchomości jak na przykład czasokres trwania umowy najmu. Takie dodatkowe kryteria powodują ograniczenie niesprawiedliwości w realizacji uchwały oraz jej realizację zgodną z celem założonym przez ustawodawcę. Różnicowania sytuacji prawnej najemcy, w zakresie czasookresu trwania najmu –zdaniem rady- nie można uznać za naruszenie równości podmiotów wobec prawa. W tej kwestii rada powołała się na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6.10.2004 r. w sprawie o sygn. akt SA/Sz 2122/03. Wskazując na powyższe okoliczności przemawiające zdaniem organu przeciwko uwzględnieniu skargi, Rada dodatkowo podniosła, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru jakim jest Wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozważania nad oceną legalności zaskarżonej uchwały zacząć trzeba od określenia jej charakteru prawnego, bowiem od tego zależy ustalenie, czy skarga prokuratora wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), a także jakie są zasady promulgacji zaskarżonego aktu, co ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia w wyroku w razie uwzględnienia skargi. Konstytucja RP w art. 87 do źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienionych w ust. 1 (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, oraz akty normatywne stanowione przez organizację międzynarodową, rozporządzenia), zalicza także w ust.2 akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z powyższych przepisów konstytucyjnych wynika, że akt prawa miejscowego to podustawowe źródło prawa, obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły, stanowiony na podstawie i w granicach ustaw, przez organy samorządu terytorialnego (lub terenowe organy administracji rządowej), który został ogłoszony na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W doktrynie zwraca się uwagę na to, że zawarta w Konstytucji definicja legalna aktu prawa miejscowego nie jest pełna i uzupełnia się ją następnymi elementami, a mianowicie: - musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne), - adresatem kompetencji prawotwórczych w odniesieniu do aktów samorządowych są wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego, - warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie, - samorządowy akt prawa miejscowego jest wydawany w formie uchwały lub zarządzenia, - prawo miejscowe podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Kraków 2004r.). Kompetencje do stanowienia aktu prawa miejscowego stanowi zatem konstytucja i ustawa zwykła, która jest podstawą jego wydania. Będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, a zatem muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się. Aktem prawa miejscowego nie będą zatem wypowiedzi optatywne, czyli akty nie mające charakteru normatywnego, a więc wypowiedzi opisowe, postulaty, intencje, życzenia. Oprócz charakteru normatywnego, akty prawa miejscowego muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (nakaz, zakaz odnosi się do powtarzalnych okoliczności, a nie do okoliczności jednorazowych) Uogólniając powyższe można stwierdzić, jak to niejednokrotnie określano w orzecznictwie, że aktami prawa miejscowego są akty normatywne wydane przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy i w granicach ustawy, powszechnie obowiązujące na obszarze działania jednostki samorządu terytorialnego, która je ustanowiła, zawierające wypowiedzi dyrektywalne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się przy tym, że o zaliczeniu określonego aktu normatywnego do kategorii aktów prawa miejscowego nie decyduje samo przekonanie normodawcy, lecz faktyczny charakter norm. Jeśli choćby jedna norma takiego aktu ma charakter generalny i abstrakcyjny oraz spełnia pozostałe elementy definicji, to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. (wyrok WSA z dnia 18 lipca 2006r. I OSK 669/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008r. sygn.akt II SA/Ol 29/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje generalność i abstrakcyjność norm w niej zawartych. Niezależnie od tego za takim właśnie charakterem kontrolowanej uchwały przemawia jej przedmiot. Mianowicie, uchwała została podjęta między innymi na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który w dacie jej uchwalenia do wyłącznej kompetencji rady gminy przekazywał sprawy określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowiły inaczej, co mieści się w zakresie przedmiotowym przewidzianej w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. kompetencji organu stanowiącego gminy do wydawania aktów prawa miejscowego dotyczących zasad zarządu mieniem gminnym. (podobnie wyrok NSA z dnia 10.03.2009, I OSK 1340/08) Ustalenie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego dało jednocześnie podstawę do stwierdzenia, że skarga wniesiona została z zachowaniem terminu do jej wniesienia . Przypomnieć wypada, że zaskarżona uchwała z dnia 16 lutego 2004 r. weszła w życie w 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, co nastąpiło w dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 18, poz. 342 z dnia 23 marca 2004r. Prokurator wniósł skargę do sądu w dniu [...]r. W myśl art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prokurator (lub Rzecznik Praw Obywatelskich) może wnieść skargę " w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej," a zatem skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to znaczy, że przewidziany w tym przepisie termin ograniczający czas wniesienia skargi przez prokuratora do 6 miesięcy od wejścia aktu normatywnego w życie -nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że skarga wniesiona została w terminie. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów odpowiedzi na skargę stwierdzić trzeba na wstępie, że podnoszona przez Radę okoliczność, iż Wojewoda nie zakwestionował tego aktu w trybie nadzoru nie może być wykładana jako przejaw jej zgodności z prawem, skoro przepis prawa zezwala na jej zaskarżenie do sądu administracyjnego, a zatem okoliczność ta jest bezprzedmiotowa dla oceny legalności kwestionowanej uchwały. Jak już wskazane zostało to wyżej, akt prawa miejscowego jest podstawowym źródłem prawa, wydawanym na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) i w granicach tego upoważnienia, czego konsekwencją jest między innymi zakaz poprawiania ustawy przepisem niższego rzędu, definiowania pojęć ustawowych oraz ich precyzowania. Tymczasem w § 8 załącznika stanowiącego integralna część zaskarżonej uchwały, Rada zawarła następującą własną definicję lokalu mieszkalnego: "lokalem mieszkalnym jest również dom jednorodzinny, który składa się z jednego lokalu mieszkalnego". Pomijając już sam sposób redakcji tej definicji, słusznie także kwestionowany przez prokuratora w skardze jako zawierający błąd ignotus per ignotus, w pierwszym rzędzie wskazać należy na niedopuszczalność tworzenia takiej definicji, nawet na potrzeby tylko tej uchwały i to tworzonej niezależnie od tego jaki cel przyświecał radzie w uchwaleniu tego przepisu. W szczególności, za chybiony uznać trzeba argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że w przepisie tym Rada zawarła to co już dawno zostało przesądzone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995 r. sygn. akt. III Czp 109/95. Wykładnia przepisu prawa zawarta w orzeczeniu sądowym stanowi akt stosowania prawa, który nie upoważnia do poprawiania ustawodawcy aktem podstawowym jakim jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 331/09 z dnia 9.10.2009r., IV SA 385/99 z dnia 16. 03.2001r. NSA OZ we Wrocławiu II SA/Wr 1179/98 z dnia 14.10.1999r. NSA OZ. W Lublinie I SA/Lu 882/02 z dnia 28.02.2003 r.) wielokrotnie podkreślano, że uzupełnianie definicji ustawowych jak również ich powtarzanie w akcie normatywnym jednostki samorządu terytorialnego stanowi rażące naruszenie prawa i tak też ocenić trzeba definicję zawartą w § 8 skarżonej uchwały, skoro żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady do ustanowienia tego rodzaju definicji, zaś w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) ustawodawca wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem lokalu i w ramach tego pojęcia zdefiniował lokal mieszkalny i lokal użytkowy. Zasadny jest także zarzut skargi odnoszący się do § 7 załącznika do uchwały, Przepis ten dotyczy bonifikaty od ustalonej ceny jaką stosuje się przy zbywaniu lokali komunalnych w sytuacji ściśle określonej w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważając ten zarzut przypomnieć wypada, że z przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wynika tylko ogólna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu komunalnego do podjęcia uchwały w sprawie sprzedaży lokali komunalnych. Regulacja materialnoprawna tego zagadnienia jest bowiem zawarta w wyżej wskazanej ustawie o gospodarce nieruchomościami, które zapewne legły u podstaw większości przepisów spornej uchwały, choć nie zostały powołane w jej podstawie prawnej, co samo w sobie stanowi uchybienie, jednak nie mające rangi istotnego. Analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. dalej u.g.n.) w zakresie zasad zbywania lokali komunalnych prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest zarówno przenoszenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiadanej z mocy tej ustawy kompetencji na organ wykonawczy do wyrażenia zgody na określoną wysokość bonifikaty zaproponowanej nabywcy przez ten organ wykonawczy jak również niedopuszczalne jest udzielenie generalnej, wyrażonej organowi wykonawczemu a priori, zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży. Kwestionowany skargą § 7 załącznika do uchwały dotyczy bonifikaty szczególnej (dotyczącej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków), określonej w art. 68 ust.3 u.g.n., który stanowił, że: "ustaloną zgodnie z art. 67 cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%. Właściwy organ może za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę". Z cytowanego art. 68 ust. 3 u.g.n. wynika, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przy zbywaniu wpisanej do rejestru zabytków nieruchomości zawierającej lokale mieszkalne lub jej części w toku negocjacji z potencjalnym nabywcą uprawniony jest do udzielenia 50% bonifikaty od ceny ustalonej na podstawie art. 67 u.g.n. i co do tego nie musi uzyskać akceptacji rady, gdyż jest to bonifikata przysługująca nabywcy, co do zasady, z mocy ustawy, ale jeśliby zamierzał bonifikatę tę podwyższyć lub obniżyć, na co zezwala cytowany art. 68 ust. 3 u.g.n. to może to uczynić tylko po uzyskaniu zgody rady gminy. Z omawianego przepisu nie wynika przy tym kompetencja rady do wyrażenia zgody generalnej, gdyż byłaby to zgoda abstrakcyjna, oderwana od realiów dotyczących konkretnej zbywanej nieruchomości, co wypaczyłoby całkowicie sens komentowanego uregulowania mającego na celu zachowanie przez organ stanowiący kontroli nad zarządem mieniem gminnym w sprawach najistotniejszych z punktu widzenia interesu gminy jako wspólnoty samorządowej. Kwestia ta była wielokrotnie rozważana w wyrokach sądów administracyjnych, które wypracowały jednolity pogląd co do tego, że zgoda rady gminy na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości ma charakter zgody indywidualnej, odnoszącej się do konkretnie oznaczonej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 3.04.2007 r., I OSK 61/07, NSA z dnia 6.03 2007r., I OSK 1941 /06, NSA z dnia 6.10.2009 r., I OSK 284/09 nie publikowane). W powyższej konkluzji nie czyni wyłomu dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) zmiana stanu prawnego wywołana dodaniem do art. 68 ustępu 3a, zgodnie z którym zgoda, o której mowa w ust. 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Wyrażenie zgody w odniesieniu do więcej niż jednej nieruchomości nie oznacza bowiem zgody generalnej. Przepis ten należy rozumieć jako uprawnienie rady do wypowiedzenia się w jednej uchwale odnośnie do kilku zindywidualizowanych podmiotowo i przedmiotowo wniosków prezydenta miasta o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości określonej zarówno w art. 68 ust. 2c jak i w art. 68 ust.3. (podobnie wyrok NSA z dnia 6.10.2009 r. I OSK 284/09). Z powyższych względów sąd przyjął, że zawarte w § 7 załącznika do uchwały postanowienie jest w istotny sposób sprzeczne z prawem. Badając zgodność z prawem zakwestionowanych skargą § 9, 20 i 26 załącznika do uchwały, które zawierają regulacje dotyczące kryteriów zbycia lokali, odpowiednio, mieszkalnych, użytkowych i garaży w formie przetargu i w drodze bezprzetargowej, sąd miał przede wszystkim na uwadze zakres uregulowania tych form zbywania lokali zawarty w ustawie o gospodarce nieruchomościami wychodząc z założenia (wskazanego już na wstępie niniejszych motywów), że działalność prawotwórcza organów jednostek samorządu terytorialnego nie może wkraczać w materię uregulowaną w ustawie. Jak trafnie wywiedziono to w skardze, w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił podstawowe zasady sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym nieruchomości zbywanych na cele mieszkaniowe. W szczególności ustawodawca wskazał na 2 drogi prowadzące do takiego zbycia tj. przetargową (art. 37 ust. 1) i bezprzetargową (art. 37 ust. 2), przy czym w tym przypadku zawarł w przepisie warunki, jakie muszą być spełnione aby sprzedaż bezprzetargowa była dopuszczalna. Innymi słowy, w art. 37 ust. 2 ustawodawca określił materialne przesłanki sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z pominięciem trybu przetargowego. Przesłanki te ustanowione zostały zarówno ze względu na cechę podmiotu będącego nabywcą (np. osoba, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu), jak i ze względu cechę zbywanej nieruchomości(części nieruchomość) lub cel (wkład pieniężny do spółki) albo sposób dokonania (np. zamiana)tej czynności prawnej. Zawarcie w art. 37 ust. 3 u.g.n. wyjątku dopuszczającego, w określonych tym przepisie warunkach, odstąpienie od obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i innych precyzyjnie określonych stanowi podstawę do uznania, że inne odstępstwa od zasad wynikających z art. 37 ust. 1 i 2 są niedopuszczalne. Rada zakaz ten naruszyła ustalając własne przesłanki zbycia lokali (mieszkalnych, użytkowych) i garaży w drodze przetargowej i bezprzetargowej. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 1u.g.n., w drodze bezprzetargowej "nieruchomość jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu stosownie do art. 34". Przepis art. 34 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia spornej uchwały stanowił, że: "1. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: 1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. 2. W przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1. 3. Zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. 4. Osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 5. Osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. 6. Wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z zastrzeżeniem art. 60." W świetle art. 37 i art. 34 rozpatrywanych we wzajemnym ich powiązaniu nie można wprawdzie podzielić całości argumentacji zawartej w skardze, co nie oznacza jednak, że uregulowania przepisów zawartych w § 9,20 i 26 odpowiadają prawu. Skoro bowiem zbycie bezprzetargowe odnosi się do ściśle określonych w pkt 1-8 przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2, zaś przesłanka określona w pkt. 1 poprzez odwołanie się do pierwszeństwa nabycia określone w art. 34 ogranicza zakres przedmiotowy nieruchomości, które mogą być zbyte w drodze bezprzetargowej do lokali (ust.6), to znaczy, że ustawodawca z trybu bezprzetargowego wyłączył garaże, gdyż garaż jest wprawdzie nieruchomością, ale nie jest ani lokalem mieszkalnym, ani lokalem użytkowym. Podobny pogląd wyraził WSA w Wrocławiu w wyroku z dnia 31.01.2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 546/07,LEX nr 532719) stwierdzając: "Przepisy art. 37 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 6 u.g.n. mogą odnosić się do będących przedmiotem obrotu (sprzedaży) samodzielnych lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2. ustawy o własności lokali. Nie są tym zakresem ustawowym natomiast objęte, garaże i komórki wybudowane ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność gminy." W świetle powyższego rozumowania, § 26 załącznika do uchwały jest sprzeczny z prawem, gdyż brak było podstaw prawnych do ustanowienia przez radę gminy w ust. 2 zasad bezprzetargowego zbycia garaży, zaś przewidziane w ust. 1 zbycie przetargowe przewidział ustawodawca w art. 37 ust. 1 u.g.n. Rada przekroczyła również swe kompetencje w odniesieniu do zasad zbywania w drodze przetargu i w drodze bezprzetargowej komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych. Istotę tego zagadnienia oddaje zwięźle poniższe stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7.02.2007r.(sygn. akt VII SA/Wa 48/07, LEX nr 438879): "Zasadą wyrażoną w art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jest zbywanie nieruchomości należących do Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu w drodze przetargowej, a droga bezprzetargowa jest wyjątkiem od tej zasady. Tak więc określenie podmiotów uprawnionych do skorzystania z zasady pierwszeństwa nabycia, a wymienionych w przepisie art. 34 tej ustawy powinno być wykładane ściśle." Tymczasem Rada Miasta Szczecin, określając w § 9 ust. 1 lit. a i b co do lokali mieszkalnych zasady pierwszeństwa uprawniające do bezprzetargowego nabycia tych lokali naruszyła art. 34 ust. 6 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ograniczając z jednej strony wynikający z ustawy zakres podmiotowy pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków nieprzewidzianych ustawą (lit. a), a z drugiej strony rozszerzając ten zakres poprzez dodanie kategorii najemców nie przewidzianych ustawą (lit. b). Identyczne naruszenie w zakresie ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych z mocy ustawy do pierwszeństwa w nabyciu lokali komunalnych Rada powtórzyła w § 20 ust.1 pkt 2 załącznika do uchwały w odniesieniu do ustanowionych przesłanek nabycia bezprzetargowego lokali użytkowych. Wychodząc z założenia, że zasadą jest zbycie lokali komunalnych w drodze przetargu oraz przy uwzględnieniu faktu, że w § 2 załącznika do uchwały Rada ustanowiła katalog lokali wyłączonych ze sprzedaży, za zbędne i nie znajdujące uzasadnienia w ustawie uznać należy określenie w zaskarżonej uchwale lokali, które podlegają sprzedaży w drodze przetargu. Wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6.10.2004r. w sprawie sygn. akt SA/Sz 2122/03 nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych w zależności od czasookresu trwania najmu. Takie różnicowanie bowiem znajduje swoje ustawowe oparcie wyłącznie poprzez przyznanie pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu tych lokali przez ich najemców posiadających umowy zawarte na czas nieokreślony. Przywołany zaś wyrok dotyczy innego stanu faktycznego, bowiem rozstrzyga w sprawie ograniczeń przedmiotowych a nie podmiotowych. Z tych wszystkich względów należało uwzględnić skargę i orzec jak w sentencji na podstawie art. 147§ 1 zd.1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I) oraz art. 152 tej samej ustawy (pkt II ).