II SA/Sz 1378/15

II SA/Sz 1378/15 P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. P. i P. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. II SA/Sz 1378/15 U Z A S A D N I E N I E A. P. i P. P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że sporządzony w toku postępowania raport oddziaływania na środowisko jest niepełny i nie zawiera analizy podnoszonych przez skarżących okoliczności dotyczących występowania na ich nieruchomości, położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, dużych pokładów humusu o cennych właściwościach i unikatowym składzie mineralnym. W ocenie skarżących pokłady humusu znajdujące się na ich działce, według różnych szacunków, zajmują od [...] m3, a ich wartość oscyluje w granicach [...] zł. Nadto raport nie uwzględnił potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na znajdujące się na terenie nieruchomości stawy rybne, w których znajduje się około 20.000 – 25.000 sztuk ryb różnych gatunków. Skarżący wywodzili nadto, że na obszarze planowanej inwestycji występują cenne i rzadkie gatunki ptaków, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę. Jednocześnie skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r., przy czym wniosek ten nie zawierał uzasadnienia. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując w uzasadnieniu że wniosek skarżących nie zawierał uzasadnienia. Nie wykazali oni bowiem z jakich względów domagają się udzielenia ochrony tymczasowej, w szczególności nie wykazali, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i na czym miałoby ono polegać. Skarżący złożyli zażalenie na postanowienie argumentując, że na terenie ich działki, sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją znajdują się cenne złoża humusu, którego wartość może być nawet czterokrotnie wyższa, aniżeli podana w skardze. Mając na uwadze fakt, iż planowana inwestycja przewiduje możliwość spalania różnych odpadów, skarżący obawiają się wyrządzenia przez inwestycję znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, bowiem nawet niewielkie wahania składu chemicznego mogą wpływać na jakość i wartość humusu, a także w skrajnych przypadkach powodować jego dewastację i nieprzydatność. Podobnie, zdaniem skarżących, przedstawia się sytuacja odnośnie znajdujących się na terenie ich nieruchomości stawów hodowlanych. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OZ 261/16 uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może sprowadzać się jedynie do oceny uzasadnienia wniosku, lecz powinna również znaleźć oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Dotyczy to również treści skargi, której sąd I instancji nie poddał analizie. Sąd II instancji wyjaśnił, że skarżący w obszerny sposób odnieśli się do znajdujących się na ich działkach pokładów humusu, jego wyjątkowego składu mineralnego i wartości rynkowej, wskazali również, ze sporządzony w sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia do tej kwestii w ogóle się nie odnosi, podobnie jak nie odnosi się do kwestii będących w posiadaniu skarżących stawów hodowlanych. Skarżący z jednej strony wskazali na wady zaskarżonej decyzji, ale jednocześnie odnieśli się do niebezpieczeństwa, jakie wiąże się z realizacją elektrociepłowni. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczna jest zatem ponowna, pełna analiza przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji, w oparciu o argumenty skargi, sprecyzowane następnie w treści zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Przystępując ponownie do zbadania zasadności wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] r. wydane w tym samym stanie faktycznym i prawnym wskazując, że sąd I instancji winien ponownie rozważyć zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, uwzględniając argumentację zawartą w skardze i zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 18 grudnia 2015 r., przy czym sąd II instancji nie przesądził o zasadności wniosku skarżących. Oznacza to, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji musi uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu postanowienia sądu II instancji. Zastosowanie ma bowiem art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu orzeczenia i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu orzeczenia, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1404/13, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem rozpoznania jest wniosek skarżących A. i P. P. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Elektrociepłowni [....] na terenie działki nr [..], obręb D., gmina [...]". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., A. i P. P. podnieśli, że na terenie ich działki, bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowane jest posadowienie elektrociepłowni, znajdują się cenne pokłady humusu, jak również zarybione stawy hodowlane. W ocenie skarżących, realizacja planowanej inwestycji może doprowadzić do nieodwracalnych szkód, w szczególności zmiany składu mineralnego humusu, na skutek czego nie będzie on mógł być wykorzystywany do celów związanych z produkcją ekologiczną. Nadto zanieczyszczenie wód spływających na teren ich działki może mieć negatywny wpływ na stawy hodowlane, w których znajduje się ok. 20.000 – 25.000 ryb różnych gatunków. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Z kolei w myśl przepisu art. 61 § 3 cytowanej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z przytoczonej powyżej regulacji prawnej, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy rozstrzyganiu o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie cytowanego przepisu, sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Nie jest dopuszczalne, w ramach tych przesłanek, dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji, będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wskazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku wykonania decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności wniosku skarżących ma charakter prawny zaskarżonej decyzji, która ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Należy bowiem wskazać, że decyzja ta nie wywołuje skutków materialnoprawnych, w szczególności jej następstwem nie jest możliwość realizacji inwestycji. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, którego kolejne etapy mogą doprowadzić do powstania elektrociepłowni. Innymi słowy mówiąc, brak jest możliwości, na obecnym etapie postępowania, wywołania skutków, o których mowa wyżej, a więc zagrożenia dla występującego na działce skarżących humusu i stawów hodowlanych. Skarżący wykazując potencjalne zagrożenia związane z kolejnymi etapami realizacji inwestycji, nie wykazali jednocześnie, aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wywoływała jakiekolwiek zmiany w sferze ich uprawnień i obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. W konsekwencji zatem brak jest podstaw do wywodzenia, iż wykonanie decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia poważnej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie daje inwestorowi podstaw do podejmowania działań, które mogłyby bezpośrednio zagrozić interesom skarżących. Udzielenie ochrony tymczasowej ma sens wówczas, gdy wykonanie decyzji związane jest z możliwością realnego zagrożenia interesom strony, która się o przyznanie takiej ochrony ubiega. W sytuacji natomiast, gdy skarżona decyzja nie daje podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań w terenie, w szczególności polegających na zmianie stanu nieruchomości, czy też prowadzenia prac budowlanych, zmierzających bezpośrednio do realizacji elektrociepłowni, a stanowi jedynie ramowe określenie warunków dla tego zamierzenia, to o takim zagrożeniu, które skutkować by mogło powstaniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków nie może być mowy. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. art. 61 § 3 oraz art. 61 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi