II SA/Sz 138/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego M. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji nałożył na skarżącego M. C. na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, karę pieniężną w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...]r. stwierdzono następujące naruszenia. Wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę L. K. odbywało się z naruszeniem przepisów dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju - ingerencja w urządzenia rejestrujące: - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego zostały podłączone niedozwolone urządzenia dodatkowe, co stanowi naruszenie l.p. nr 11.1.2a. załącznika do ustawy o transporcie drogowymi i sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie [...]zł. -) samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, w skutek czego nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi co stanowi naruszenie l.p. nr 11.1.2c załącznika do ustawy o transporcie drogowym i sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...]zł. Nadto stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za co wymierzono karę w kwocie [...]zł. W czterech przypadkach wykresówki zapisywane były dłużej niż 24 godz. - za każdą wymierzono karę [...]zł. Za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty wymierzono karę w kwocie [...]zł. Łączna suma kar za ww. naruszenia wyniosła [...]zł, ale mając na uwadze art. 92 ust. 2 pkt 1, który ogranicza maksymalną karę za naruszenia stwierdzone w toku kontroli drogowej, wymierzona kara została zmniejszona do kwoty [...]zł. W odwołaniu od tej decyzji M. C. podniósł, że on sam i prowadzone przez niego przedsiębiorstwo nie mogą ponosić odpowiedzialności i konsekwencji za działalność kierowcy, który samodzielnie podejmując decyzje o naruszeniu przepisów prawa, powinien liczyć się z odpowiedzialnością za zachowanie sprzeczne z prawem. Zdaniem odwołującego, art. 92 ustawy o transporcie drogowym w żaden sposób nie może być uznany za normę prawa umożliwiającą nakładanie kar pieniężnych na przedsiębiorstwo transportowe, w każdym wypadku gdy dojdzie do naruszenia przepisów prawa przez kierowcę. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. na podstawie art.138 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.k., art. 92 ust.1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust.2 pkt 1, art. 92 ust.4 ustawy z dnia 6 września 2006 r. o transporcie drogowym, art. 3 ust.11, art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, art. 13 i art. 15 rozporządzenia Radu (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3620/85, uchylił decyzję organu I instancji w części nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł za naruszenie przepisów w zakresie wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i umorzył postępowanie w powyższym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną. W art. 93 ust. 7 ustawodawca zwolnił przedsiębiorcę z odpowiedzialności w przypadku stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący czynności nie mógł przewidzieć, nakładając tym samym na przedsiębiorcę obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach okoliczności, których nie można przewidzieć, bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w ten sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Uchylenie decyzji organu I instancji, w części wymierzającej karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nastąpiło z uwagi na treść art. 3 pkt 11 z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji oraz mający wpływ na treść rozstrzygnięcia a polegający na bezpodstawnym uznaniu, że skarżący wiedział i mógł wiedzieć o zainstalowaniu w pojeździe wyłącznika tachografu oraz prosił kierowcę L. K. o to, aby ten w miarę możliwości korzystał z tego wyłącznika, podczas gdy w rzeczywistości o powyższym fakcie nie wiedział i nie mógł się dowiedzieć z indywidualnych kontroli pojazdu wykonywanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 92, art. 93 ust.1 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowania, bowiem art. 92 ustawy o transporcie drogowym z żaden sposób nie może zostać uznany za normę prawną umożliwiającą nakładanie kar pieniężnych na przedsiębiorstwo transportowe w każdym przypadku, gdy dojdzie do naruszenia przepisów przez kierowcę; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną interpretację i niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego od skutków działania jego pracownika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części to jest w pkt II nakładającej na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości [...]zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t. - zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę pod kątem legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż zarzuty w niej podniesione. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, który podmiot jest adresatem kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej zwaną u.t.d.), tj. czy przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, czy kierowca, który dokonuje fizycznej czynności kierowania pojazdem. Adresatem sankcji określonej w art. 92 ust. 1 u.t.d. mogą być dwie grupy podmiotów: - podmiot wykonujący przewóz drogowy, - podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem. Wykładnia funkcjonalna przepisu pozwala na stwierdzenie, że do wymienionych grup podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane nie zalicza się kierowców przedsiębiorcy przewoźnika, lecz samego przedsiębiorcę, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartej w art. 4 pkt 6a ustawy. Zagadnienie odpowiedzialności przedsiębiorcy przewoźnika na podstawie ustawy o transporcie drogowym stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. SK 75/06 wskazał, że sankcje administracyjne stosowane niejako automatycznie, z mocy samej ustawy, mają znaczenie przede wszystkim prewencyjne. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie stosowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar administracyjnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Art. 92 ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym na podstawie ustawy nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z dnia 26.07.2007 r. sygn. akt I OSK 1257/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.05.2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 315/07). Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik bowiem organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Domniemanie odpowiedzialności może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 93 ust.- 7 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy. Na przewoźniku zatem spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 2.06.2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, 20.10.2010 r. sygn. akt II GSK 936/09, 17.11 2010 r. sygn. akt II GSK 976/09. Uwzględniając powyżej przedstawione stanowisko uznać należy, że samo wskazanie przez skarżącego okoliczności, które jego zdaniem zwalniają go od odpowiedzialności, nie jest wystarczające do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Z tych względów podpisanie przez kierowcę L. K. oświadczenia z dnia [...]r. nie zwalnia skarżącego od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 92 ust. 1 pkt 1a ustawy u.t.d., zgodnie z którym: kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy - podlega karze pieniężnej w wysokości od [...]złotych. Jednocześnie w ust. 4 cyt. przepisu wskazano, iż wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa powyżej oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy, w którym w: - Ip. 11.1. ust. 2 lit. a) określono wysokość kar za ingerencję w urządzenie rejestrujące, tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe, - Ip. 11.1. ust. 2 lit. c) określono wysokość karzą ingerencję w urządzenie rejestrujące, tj. samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Opisane powyżej naruszenia przepisów o wykonywaniu transportu drogowego stwierdzono w trakcie przeprowadzonej przez funkcjonariuszy policji kontroli drogowej pojazdu marki [...]kierowanego przez L. K.. W toku kontroli zainstalowanego w pojeździe tachografu wraz z impulsatorem skrzyni biegu (nadajnik) funkcjonariusze policji stwierdzili podłączenie niedozwolonego urządzenia dodatkowego do wiązki elektrycznej biegnącej do tachografu (tj. wyłącznika), powodującego zafałszowanie zapisów prędkości jazdy, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Takie działanie kierowcy niewątpliwie stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 370.8 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy. A zatem zasadne jest nałożenie kary przewidzianej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Wątpliwości Sądu wzbudziło jednak nałożenie kary przewidzianej zarówno w lp. 11.1. ust. 2 lit. a) oraz Ip. 11.1. ust. 2 lit. c) załącznika. Wymierzenie bowiem kary określonej w dwóch pozycjach załącznika oznacza, że zamontowanie przez kierowcę wyłącznika tachografu potraktowane zostało jako podwójna ingerencja w urządzenie rejestrujące. Raz ingerencja ta polegała na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe, a drugi raz na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. W rezultacie jeden czyn stanowiący jedno naruszenie prawa, jak jednoznacznie wynika z decyzji organu I instancji, tj. przepisu art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, został zakwalifikowany jako dwa różne naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego i wymierzone zostały dwie kary, które następnie zsumowano. Zdaniem Sądu tak wymierzona kara nie jest zgodna z zasadą wyrażoną w przepisie art. 19 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102/1 z 11 kwietnia 2006r.), w którym podano: "Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania". W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przywołanego powyżej przepisu art. 19 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ..., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę opisane powyżej stanowisko Sądu i nałożą na skarżącego jedną karę, stosownie do stwierdzonego naruszenia. Zasadnym jest również przypomnieć, że organy winny szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko odnośnie wyboru odpowiedniej kary. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.