II SA/Sz 1394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 143 ust. 1, art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z [...].[...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulic [...] w [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta zobowiązał właściciela nieruchomości - Skarb Państwa Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - do uiszczenia na rzecz Gminy Miasta, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...], obręb [...], działka nr [...]o pow. [...]ha wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków. Wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej infrastruktury technicznej został stwierdzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...]. Wysokość opłaty została ustalona na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej Nr XXIX/374/04 z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 17 grudnia 2004 r. Nr 94, poz. 1966), wg stawki w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Skarb Państwa Wojskowa Agencja Mieszkaniowa – Oddział Regionalny w odwołaniu z dnia [...]. podniósł, że wskazana w decyzji działka miała możliwość przyłączenia do istniejących już na tym obszarze sieci infrastruktury technicznej, co potwierdzają dokumenty z lat [...]. Nie można zatem twierdzić, że przed wybudowaniem nowej infrastruktury technicznej działka stanowiła nieruchomość bez dostępu do mediów, jak to zostało przyjęte w operacie szacunkowym z [...]. Wskazano także, iż przyjęte w sporządzonej korekcie operatu szacunkowego, procentowe wielkości wag cech rynkowych odbiegają od procentowego udziału tych cech, opisanych w tabeli porównawczej, co daje nieprawidłowy wynik wartości 1 m kw. działki. Ponadto, mimo określenia trendu czasowego na poziomie "0" proc. dla poz. 4 nieruchomości, zastosowany został współczynnik wzrostu cen równy [...]. Tym samym wskazane w operacie wartości działki nr [...] przed wybudowaniem sieci i po jej wybudowaniu są błędne i nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej ustalonej zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 143 ust. 1 i 2, 144 ust. 1, 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1, la, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – dalej : u.g.n.), regulujące warunki ustalenia opłaty adiacenckiej, obciążającej właścicieli nieruchomości z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub budowy drogi, sfinansowanych m.in. ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Z powyższych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń tej infrastruktury lub stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel (użytkownik wieczysty) ma dopiero zamiar z wybudowanych urządzeń skorzystać, czy też z urządzeń tych już korzysta. Istotne jest stworzenie możliwości w tym zakresie. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Taką możliwość stwarza dzień odbioru końcowego wykonanych, robót od wykonawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r.", I OSK 1315/06, LEX nr 374411). Z przedłożonych akt administracyjnych, jak też z samego odwołania, bezspornie wynika, że warunki do podłączenia nieruchomości (działki nr [...]) zostały stworzone. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz.U.2006 r. Nr 123 poz.858 j.t.). Zadanie to gmina realizuje poprzez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (art.2 pkt 4 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obejmuje w szczególności zapewnienie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (art. 5 ust. 1 ustawy). Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich wynika bezpośrednio z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie jest uzależniony od tego, czy korzysta on faktycznie z tego urządzenia. Opłata adiacencka jest w rzeczywistości obowiązkową formą opłaty za wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej. Właściciel nieruchomości odnosi z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej wymierną korzyść. Nie powinien się przeto uchylać od częściowego zrefundowania kosztów inwestycji. Z art. 145 u.g.n. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przesłanką ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 1201/01). Gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie, czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przez odpowiedni podmiot - że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1175/10, LEX nr 784449, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 rudnia 2010 r.II SA/Op 480/10, LEX nr 754212). W świetle wyższej przytoczonych orzeczeń, zarysowane w odwołaniu twierdzenie strony skarżącej, że działka miała możliwość przyłączeń do istniejących już wcześniej na tym obszarze sieci infrastruktury technicznej, nie zwalnia – zdaniem SKO -z obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej. W toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej rzeczoznawca majątkowy określa wzrost wartości danej nieruchomości spowodowanej jej uzbrojeniem. Aby podważyć zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej, strona skarżąca winna wykazać, że rzeczoznawca niewłaściwie ustalił różnicę pomiędzy ceną nieruchomości po uzbrojeniu, a ceną sprzed uzbrojenia. Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy ustawa dopuszcza możliwość ustalenia jej na poziomie aż 50 %. Stąd opłata adiacencka wynosi [...]. Kolegium nie znajduje podstaw aby zakwestionować powyższy wynik. Opłata została ustalona na podstawie aktualnych wartości podobnych (co nie znaczy identycznych) nieruchomości uzbrojonych i nieuzbrojonych położonych w [...]. To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego. Z analizy materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, wynika że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość nieruchomości wskutek uzbrojenia wzrosła. Zdaniem SKO, zasadniczym brakiem odwołania jest to, że strona skarżąca nie wskazała wysokości opłaty adiacenckiej jaka - jej zdaniem - w niniejszej sprawie powinna być ustalona. Bo to, że w rozpatrywanej sprawie opłata w jakiejś wysokości winna być określona, nie ulega wątpliwości. W tej sytuacji nie wiadomo czy strona skarżąca w ogóle nie chce uiścić obowiązującej opłaty czy też chciałaby ją uiścić, lecz w innej wysokości. Jeśli tak, to w jakiej ? Brak rzetelnej, profesjonalnej dyskusji strony skarżącej z przedłożonym przez organ I instancji operatem szacunkowym pozbawia Kolegium możliwości zajęcia innego stanowiska w kwestii wysokości opłaty adiacenckiej, niż to, które zostało zaprezentowane w decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało również, iż w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 828/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, że jeżeli strona nie zgadza się z treścią operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), lub inny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę ( także wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. ISA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, podobnie jak w sprawach cywilnych, obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli, jak w analizowanym przypadku, Prezydent Miasta wyprowadził określone ustalenia, dotyczące stanu faktycznego, z posiadanego operatu szacunkowego, to skuteczne zakwestionowanie tego dowodu wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony skarżącej (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 828/08). Organ prowadzący postępowanie (Kolegium) nie może zbyt głęboko wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Kolegium ocenia operat szacunkowy jedynie pod względem formalnym, tj. bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt IV SAlWa 1014/07, LEXnr 362495). Zasadniczym, a właściwie jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłat adiacenckich oraz planistycznych jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem SKO, operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 wrześni a 2004 r. Nr 207, poz. 2109 wraz z późn. zmianami). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarb Państwa – Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, iż jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów: 1. art. 28, art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) poprzez niepodjęcie wszystkich działań zmierzających do zbadania materiału dowodowego. 2. art. 9, 10 § 1, 138 § 2 Kpa przez złamanie określonych w nich zasad postępowania; 3. zasad w sprawie metod i technik wyceny oraz sposobów sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). W uzasadnieniu skargi, skarżąca stwierdziła, iż nie kwestionuje zasady, iż właściciel nieruchomości, w tym przypadku Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, odnosi z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej wymierną korzyć i winien wnieść opłatę adiacencką, stanowiąca częściową formę refundacji kosztów inwestycji. Niemniej jednak jej wysokość winna zostać ustalona po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w oparciu o kompletne dowody w sprawie. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest operat szacunkowy, w oparciu o który organ I instancji wydał decyzję, a zawierający błędy, których stwierdzenie nie wymaga wiedzy specjalistycznej. Skarżąca stoi na stanowisku, iż nieruchomość, przed położeniem nowej infrastruktury, miała możliwość podłączenia do istniejących już mediów w sąsiedztwie "co potwierdzają mapy zasadnicze z zasobu geodezyjnego tamtego okresu opisane w operacie szacunkowym sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego [...]. Lakoniczne stwierdzenie na trzeciej strome decyzji I instancji, że "Spółka nie realizowałaby inwestycji polegającej na budowie nowej sieci w sytuacji gdyby w tym rejonie istniała wcześniej infrastruktura", oraz "możliwe jest więc, że na mapach widoczny jest przebieg sieci położonych w początkowym okresie trwania inwestycji" nie może być uznane za udowodnioną okoliczność braku dostępu do mediów. Nic nie stało na przeszkodzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Stanowi to kluczowe zagadnienie, ponieważ operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne, tj. opierać się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, w tym zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, operat szacunkowy winien przedstawiać stan wycenianej nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazuje, iż: 1. Procentowy udział cech rynkowych nieruchomości opisany w tabeli w pkt. 5.2.4.1. korekty operatu z dnia [...]. (strona 11) odbiega od procentowego udziału tych cech wskazanego w tabeli porównawczej (strona 12, tabela 2 kolumna 3) nieruchomości porównywanej z porównywanymi. Nie jest konieczna wiedza specjalistyczna, aby stwierdzić w tym przypadku pomyłkę polegającą na zastosowaniu odmiennych od przyjętych przez biegłego stronę wcześniej udziałów procentowych cech rynkowych tj. lokalizacji, powierzchni oraz sąsiedztwa, w tabeli określającej wysokość poprawek dla określenia wartości 1 m2 działki wycenianej. 2. Mimo określenia trendu czasowego na poziomie "0" procent (pkt. 5.2.2 korekty operatu) tj. współczynnika wzrostu cen równego 1,000 (strona 10), zastosowany został w tabeli pkt. 5.2.5 dla pozycji 4 nieruchomości współczynnik wzrostu cen równy 2,000 (strona 12). To również należy zaliczyć do pomyłki biegłego, której stwierdzenie nie wymaga wiedzy specjalistycznej. Wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...]. przesłane wraz z korektą operatu nie dały odpowiedzi na pytanie w jaki sposób biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, że relacje cenowe z odległych lat 2002 - 2003 dla nieruchomości niezabudowanych, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzbrojonych w sieć wodno-kanalizacyjną i dla nieruchomości niezabudowanych, nieuzbrojonych, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, są adekwatne i możliwe do zastosowania przy określeniu współczynnika różnic cenowych i ich relacji dla transakcji z lat 2008 -2011 ( pkt. 5.3.1, pkt. 5.3.2). Skarżąca nie kwestionuje metody przyjętej przez biegłego, ale koniecznym jest uzasadnienie, że wynik uzyskany tą metodą, z uwagi na upływ czasu, jest aktualny i nie uległ zmianie mającej wpływ na wartość nieruchomości. Powyższe uwagi do korekty operatu przesłane zostały organowi I instancji pismem z dnia [...]. znak: [...] i winny zostać przekazane biegłemu, celem sprostowania błędów i przedłożenia stosownych wyjaśnień. Zamiast kontynuacji postępowania organ I instancji wydał [...]. decyzję zobowiązaniową. Tym samym nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Kolegium, iż strona skarżąca nie dokładała starań do rzetelnej, profesjonalnej dyskusji z przedłożonym przez organ I instancji operatem szacunkowym. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty. Organ winien dokonać oceny operatu pod względem formalnym tj. zbadać m.in. czy nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione. Zdaniem skarżącej, przy ocenie operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, organ zarówno I jak i II instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno też zgodzić się ze stanowiskiem II instancji, iż istniała potrzeba sporządzenia i przedłożenia organowi przeciwdowodu z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, w przypadku gdy operat wraz z korektą operatu wykonany na zlecenie organu nie został sprostowany, a kolejne wątpliwości, zgłaszane przez skarżącą, nie zostały wyjaśnione. To organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, dokonać jego oceny wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. W ramach tych obowiązków mogą, nawet bez wniosku strony skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. dopuszczenia dowodu z oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wyłączenie na stronie ciąży obowiązek przedstawienia nowych wniosków dowodowych. Zachodzi tu uzasadnione podejrzenie, iż w obawie przed upływem terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospoda nieruchomościami postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nierzetelnie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. stwierdzenie, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, wydany przez organ administracji publicznej, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego aktu wskazuje na istotne naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Organ ma zwłaszcza obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 28, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. stwierdziła, że organ nie podjął wszystkich działań zmierzających do zbadania materiału dowodowego, a nadto złamał zasady zawarte art. 9, 10 § 1, 138 § 2 K.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do twierdzenia strony, iż przedmiotowa działka miała możliwość przyłączenia do istniejącej już wcześniej na tym terenie infrastruktury technicznej, co potwierdzają odpowiednie dokumenty. Stwierdził jedynie, że właściwy organ samorządu terytorialnego, po stworzeniu możliwości skorzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości z niej korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, zaś twierdzenie strony skarżącej, że działka posiadała już możliwość przyłączenia do istniejącej wcześniej infrastruktury technicznej, nie zwalnia jej z obowiązku uiszczenia obecnie ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu nowo wybudowanej infrastruktury. Powyższe stanowisko organu nie wyjaśnia i nie odnosi się do kwestii podniesionych w odwołaniu. Przede wszystkim strona skarżąca nie kwestionuje obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Twierdzi natomiast, że przedmiotowa działka posiadała już wcześniej dostęp do infrastruktury technicznej, której to kwestii organy obu instancji nie wyjaśniły. Jest to istotne przy ocenie wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ w sytuacji, gdy działka posiadała już dostęp do infrastruktury, nie można stwierdzić, że jej wartość działki wzrosła z powodu wybudowania nowej infrastruktury. Istota opłaty adiacenckiej jest bowiem związana z powstaniem możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, która to możliwość wcześniej nie istniała. Wynika to z treści art. 143 i 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują zagadnienia udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie czy w niniejszym przypadku przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...]miała możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, nawet ograniczoną, wpływa niewątpliwie na ocenę jej początkowej wartości, nawet gdyby uznać, że dopiero wybudowanie nowych urządzeń infrastruktury możliwość tę zdecydowanie poprawiły. Kwestię tę należało zatem wyjaśnić. Strona skarżąca ma rację, że lakoniczne stwierdzenie organu, iż gdyby w tym rejonie istniała wcześniej infrastruktura techniczna, to nie byłaby realizowana inwestycja polegająca na budowie nowej sieci, a widoczny na mapach przebieg sieci odnosi się przypuszczalnie do infrastruktury z początkowego okresu trwania inwestycji, nie jest jednoznaczne z wykazaniem braku dostępu przedmiotowej działki do sieci infrastruktury. Zasadny jest również zarzut dotyczący treści operatu szacunkowego. Organy obu instancji nie odniosły się bowiem do wskazywanych przez stronę niejasności, takich jak procentowy udział cech równoważnych, czy też ocena wartości 1 m2 oraz dopuszczalność porównania cen z innego terenu i z innego okresu czasu. Wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...]. nie dały też odpowiedzi na pytanie - jakie były podstawy przyjęcia przez niego wniosków w operacie i korekcie operatu, że relacje cen z lat 2002 – 2003, dla nieruchomości niezabudowanych przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzbrojonych w sieć wodno-kanalizacyjną i dla nieruchomości niezabudowanych, nieuzbrojonych, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, są odpowiednie i możliwe do zastosowania przy określeniu współczynnika różnic cenowych i ich relacji dla transakcji z lat [...]. Nie przekonuje też stanowisko organu odwoławczego co do możliwości oceny przez ten organ prawidłowości opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę. Stwierdzenie, że opłatę ustalono na podstawie aktualnych wartości podobnych nieruchomości uzbrojonych i nieuzbrojonych położonych w [...], a wiarygodność dowodowa operatu zależy od tego, czy sporządzono go zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz że wycenę wartości nieruchomości sporządził uprawniony rzeczoznawca majątkowy, nie usuwa wątpliwości co do treści operatu, w sytuacji, gdy strona wyraźnie wskazywała jego błędy i nieścisłości, których wyjaśnienia rzeczoznawcy nie usunęły. Niezrozumiałe jest też stanowisko organu odwoławczego zarzucające stronie nie wskazanie wysokości opłaty adiacenckiej, jaka powinna być ustalona. Ustawodawca jednoznacznie określił kompetencje organu do ustalenia wysokości opłaty i wskazał podstawę, na której należy ustalenie to oprzeć, a mianowicie opinię rzeczoznawcy, która ma charakter opinii biegłego i winna być sporządzona zgodnie z obowiązującymi standardami. W myśl art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustalenie wysokości tej opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości nieruchomości. Wprawdzie SKO nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy, w zakresie wiadomości specjalnych, które posiada biegły, nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony od obowiązku udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę wobec opracowanej przez rzeczoznawcę opinii, której przedmiotem jest ocena wartości nieruchomości, w tym jej wzrostu. Możliwość formułowania zarzutów stanowi kardynalne prawo strony postępowania administracyjnego i wynika z prawa do obrony własnych interesów, co znajduje potwierdzenie nie tylko w przepisach proceduralnych, ale także w ustawie zasadniczej. Skoro organ nie wkracza w sferę merytoryczną opinii rzeczoznawcy, to winien sformułowane przez stronę zarzuty przedstawić rzeczoznawcy w celu szczegółowego i adekwatnego odniesienia się do ich treści (zob. wyrok NSA z dnia 26 I 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473). Obowiązek ustalenia wysokości opłaty ustawodawca nałożył na organ, a nie na stronę, która ma jednak prawo kwestionowania zasadności ustalonej opłaty lub jej wysokości i korzystania z procesowych uprawnień, m.in. prawa do przedstawienia własnego stanowiska, czy też podnoszenia określonych zarzutów. Strona skarżąca mogła zatem kwestionować operat szacunkowy, wskazując na niewłaściwie przyjęte przez biegłego parametry do wyceny wzrostu wartości nieruchomości. Wyżej wskazane uprawnienia strony nie eliminują prawa do oceny prawidłowości operatu w trybie wskazanym w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i następnie dokonać jego wszechstronnej analizy, dającej podstawę do odpowiednich ocen materialno – prawnych. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.