II SA/Sz 1399/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz § 1 uchwały Nr XXIX/374/04 Rady Miejskiej w Kołobrzegu z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 94, poz. 1966), Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, tj. budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulic [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. do której uiszczenia na rzecz Gminy Miasto zobowiązał Skarb Państwa – Wojskową Agencję Mieszkaniową [...], jako właściciela działki nr [...] położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na terenie Gminy Miasto zrealizowano inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków w obrębie ulic [...]. Zrealizowanie niniejszego zadania spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co znalazło potwierdzenie w opinii (operacie szacunkowym) rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r. i stanowiło podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, odnosząc się do uwag zgłoszonych przez stronę w toku postępowania dotyczących m.in. twierdzenia, że działka miała już możliwość dokonania przyłączy do istniejących na tym terenie sieci infrastruktury technicznej, wskazał, że M. nie realizowałaby inwestycji polegającej na budowie nowej sieci w sytuacji, gdyby w tym rejonie istniała wcześniej infrastruktura. Przedmiotowa inwestycja nie polegała na modernizacji istniejącej sieci, ale na budowie nowej. Ponadto, inwestycja ta obejmowała znaczny obszar. Konieczne było przez to, aby protokół odbioru końcowego robót podpisany został po kompleksowo zakończonych pracach. Możliwe było więc, że na mapach, na które powoływała się strona widoczny był przebieg sieci nie istniejących wcześniej, ale położonych w początkowym okresie trwania inwestycji. Od powyższej decyzji Skarb Państwa – Wojskowa Agencja Mieszkaniowa złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści złożonego środka prawnego strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że istniała możliwość przyłączenia spornej działki do istniejącej na tym terenie sieci infrastruktury technicznej. Zaznaczono, że powyższą okoliczność potwierdzają dokumenty z lat [...], tj. operaty szacunkowe sporządzane na potrzeby sprzedaży nieruchomości sąsiednich oraz mapa zasadnicza tego terenu zawierająca wstępny projekt podziału działki nr [...] r., z której powstała m.in. działka nr [...] (postanowienie opiniujące podział Prezydenta Miasta z [...]). Operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony na zlecenie WAM przez rzeczoznawcę majątkowego J.G. zawiera jasny i precyzyjny opis działki nr [...] wskazuje, że posiadała ona możliwość przyłączenia podstawowych instalacji technicznych (m.in. z ulicy [...] do której bezpośrednio przylega). Nie można zatem uznać, że przed wybudowaniem nowej infrastruktury technicznej nie istniał dostęp do mediów. W odwołaniu strona podniosła również, że w przedłożonej korekcie operatu szacunkowego, po zastosowaniu współczynników korygujących, jedna z nieruchomości przyjętych do porównania posiada ujemną wartość 1 m2 (pkt [...] operatu). Ponadto, wskazane, procentowe wielkości wag cech rynkowych (pkt [...] operatu) odbiegają od procentowego udziału tych cech opisanych w tabeli porównawczej nieruchomości (pkt 5.2.5 tabela 2 operatu) dając 110% i powodując nieprawidłowy wynik zakresu kwotowego oraz wartość 1 m2 działki. Zdaniem strony odwołującej się, wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r. nie dały odpowiedzi na pytanie w jaki sposób biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, że relacje cenowe z odległych lat [...] dla nieruchomości niezabudowanych uzbrojonych w sieć wodno-kanalizacyjną i dla nieruchomości niezabudowanych nieuzbrojonych, są adekwatne i możliwe do zastosowania przy określaniu współczynnika różnic cenowych i ich relacji dla transakcji z lat [...]. Odwołująca się strona stwierdziła, że korekta operatu szacunkowego oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego budzą zastrzeżenia co do przydatności dowodowej operatu szacunkowego, mającego stanowić podstawę wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 143 ust. 1, art. 144, art. 145 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a następnie stwierdziło, że gmina po stworzeniu nowej infrastruktury technicznej, niezależnie, czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przez odpowiedni podmiot, że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.01.2011 r., II SA/Kr 1175/10, LEX 784449; wyrok WSA w Opolu z dnia 9.12.2010 r., II SA/Op 480/10, LEX nr 754212). W świetle tych orzeczeń, w ocenie Kolegium, zawarte w odwołaniu twierdzenie strony, że była możliwość przyłączenia działki do istniejących już wcześniej na tym obszarze sieci infrastruktury technicznej, nie zwalnia z obowiązku uiszczenia obecnie ustalonej opłaty adiacenckiej. Dalej organ wyjaśnił, że w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej rzeczoznawca majątkowy określa wzrost wartości nieruchomości spowodowanej jej uzbrojeniem. Tak więc, aby podważyć zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej, strona odwołująca się winna wykazać, że rzeczoznawca niewłaściwie ustalił różnicę pomiędzy ceną nieruchomości po uzbrojeniu, a ceną sprzed uzbrojenia. Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy ustawa dopuszcza możliwość ustalenia jej na poziomie aż 50%. Opłata adiacencka wynosi zatem [...] zł. Taką kwotę strona ma obowiązek uiścić w zamian za wyposażenie działki w niezbędną sieć wodociągową i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków. Kolegium podało, że nie znajduje podstaw, aby zakwestionować powyższy wynik. Również strona skarżąca nie może nie zgodzić się z tymi wyliczeniami. Opłatę ustalono na podstawie aktualnych wartości podobnych nieruchomości uzbrojonych i nieuzbrojonych położonych w Kołobrzegu. To, czy dany operat może stanowić dowód w sprawie zależy tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wycena wartości przedmiotowej nieruchomości została dokonana przez uprawnionego do tego rzeczoznawcę majątkowego. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość nieruchomości wskutek uzbrojenia wzrosła. W ocenie Kolegium, zasadniczym brakiem odwołania jest to, że strona nie wskazała wysokości opłaty adiacenckiej, jaka jej zdaniem powinna być ustalona. Ocena operatu szacunkowego nie daje Kolegium podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego brak rzetelnej, profesjonalnej kontrwyceny, uniemożliwił zajęcie innego stanowiska w kwestii wysokości opłaty adiacenckiej, niż to, które przyjęto w zaskarżonej decyzji. Kolegium jest organem rozstrzygającym spór i orzeka na podstawie materiału dowodowego przedstawionego zarówno przez gminę jak i stronę skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29.05.2009 r., II SA/Sz 828/08, orzekł, że jeżeli strona nie zgadza się z treścią operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, powinna, w celu obalenia zakwestionowanego operatu szacunkowego, przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) lub inny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.08.2006 r., SA/Wa 1107/05, Lex nr 276587, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8.05.2008 r., II SA/Sz 174/08). W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, podobnie jak w sprawach cywilnych, obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli Prezydent Miasta wyprowadził określone ustalenia, dotyczące stanu faktycznego, z posiadanego operatu szacunkowego, to skuteczne zakwestionowanie tego dowodu wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony skarżącej (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29.05.2009 r., II SA/Sz 828/08). Takiego dowodu strona skarżąca nie przeprowadziła. Organ prowadzący postępowanie nie może zbyt głęboko wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Kolegium ocenia operat szacunkowy jedynie pod względem formalnym, tj. bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.07.2007 r., IV SA/Wa 1014/07, Lex nr 362495). Dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłat adiacenckich oraz planistycznych jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony w sprawie odpowiada ustawowym wymogom, określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich działań zmierzających do zbadania materiału dowodowego oraz art. 9, art. 10 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. przez złamanie określonych w nich zasad postępowania. Ponadto, zarzucono naruszenie zasad w sprawie metod i technik wyceny oraz sposobów sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Strona skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje tego, że właściciel nieruchomości - Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, odnosi z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej wymierną korzyść i winien wnieść opłatę adiacencką. Jednak jej wysokość powinna zostać ustalona w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu na podstawie rzetelnych dowodów. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma operat szacunkowy, na podstawie którego rozstrzygnięto o wysokości zobowiązania. Zdaniem strony skarżącej przed położeniem nowej infrastruktury istniała możliwość podłączenia nieruchomości do istniejących już mediów w sąsiedztwie (potwierdzają to mapy zasadnicze z zasobu geodezyjnego z tamtego okresu oraz opisane w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (datowanym na dzień [...] r.). Lakoniczne stwierdzenia zawarte na trzeciej stronie decyzji organu I instancji, że "Spółka nie realizowałaby inwestycji polegającej na budowie nowej sieci w sytuacji gdyby w tym rejonie istniała wcześniej infrastruktura" oraz "możliwe jest więc, że na mapach widoczny jest przebieg sieci położonych w początkowym okresie trwania inwestycji" nie można uznać za udowodnienie faktu braku dostępu do mediów. Organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii, ponieważ operat szacunkowy musi spełniać wymogi formalne, tj. opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W myśl § 56 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, operat szacunkowy winien przedstawiać stan wycenianej nieruchomości. Korekta operatu szacunkowego sporządzona po wniesionych do operatu uwagach w piśmie z dnia [...] r., wymaga kolejnych wyjaśnień. Uwagi wniesione do organu pismem dnia [...] r. winny zostać przekazane biegłemu celem przedłożenia kolejnych uzasadnień. Wyjaśnienia z dnia [...] r. nie dały bowiem odpowiedzi, w jaki sposób biegły doszedł do zawartych w operacie i korekcie operatu wniosków, że relacje cenowe z odległych lat [...] dla nieruchomości niezabudowanych przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzbrojonych w sieć wodno-kanalizacyjną i dla nieruchomości niezabudowanych, nieuzbrojonych, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, są adekwatne i możliwe do zastosowania przy określeniu współczynnika różnic cenowych i ich relacji dla transakcji z lat [...] (pkt [...]). Strona skarżąca wskazała, że nie kwestionuje metody przyjętej przez biegłego, ale koniecznym jest uzasadnienie, że wynik uzyskany tą metodą, z uwagi na upływ czasu, jest aktualny i nie uległ zmianie mającej wpływ na wartość nieruchomości. Ponadto, uzasadnienia biegłego wymaga radykalna zmiana wielkości wag cech rynkowych opisanych na stronie [...] korekty operatu, w stosunku do ich wielkości określonych w tabeli porównawczej na stronie [...] korekty operatu, dając 110% i powodując nieprawidłowy wynik zakresu kwotowego oraz wartości 1 m2 działki. Nie jest konieczna wiedza specjalistyczna, aby stwierdzić w tym przypadku pomyłkę biegłego, bowiem procentowe wielkości wag cech rynkowych winny dać wynik 100%. Wprowadzone poprawki spowodowały, że cena rynkowa 1 m² nieruchomości przyjętej do porównania ma wartość ujemną (strona [...] korekty operatu). Zamiast kontynuacji postępowania organy obu instancji wydały decyzje zobowiązaniowe. Tym samym zaskakujące jest twierdzenie Kolegium, iż strona skarżąca nie dokładała starań do rzetelnej, profesjonalnej dyskusji z przedłożonym przez organ I instancji operatem szacunkowym. W ocenie strony skarżącej, trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że istniała potrzeba sporządzenia i przedłożenia organowi przeciwdowodu z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych lub innego operatu, ponieważ skarżącej odmówiono, poprzez wydanie decyzji zobowiązaniowej, czynnego udziału w postępowaniu, nie mogła więc zapoznać się z przyjętymi w korekcie operatu założeniami i zgłosić ewentualne wnioski i uwagi. Naruszono więc podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania spełnione zostały wszystkie warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm.), niewłaściwie określonej w osnowie zaskarżonej decyzji, jako ustawa "z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651)". Prawo procesowe, według którego prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawowe zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego na tym, że organ odwoławczy nie podjął wszystkich działań zmierzających do zbadania materiału dowodowego, a nadto złamał zasady zawarte w art. 9, art. 10 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. W związku z takim charakterem zarzutów skargi celowym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Organ ma zwłaszcza obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności danej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób przekonujący i zgodny z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Wymogom tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało. Jeden z głównych zarzutów odwołania dotyczył bezpodstawności ustalenia w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr [...], położonej w obrębie [...], spowodowanej wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wobec istnienia wcześniejszej możliwości podłączenia tej nieruchomości do funkcjonujących już instalacji technicznych, m.in. z przyległej ul. [...]. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na konkretne dokumenty mające potwierdzić słuszność jej twierdzeń, tj. na mapy zasadnicze terenu użyte przy dokonywaniu wstępnego podziału działki nr [...], z której powstała działka [...] wraz z datą i sygnaturą postanowienia Prezydenta Miasta oraz na operat szacunkowy z [...] dla działki nr [...] sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, który wykonał operat szacunkowy w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do tego zarzutu Kolegium wskazało, że możliwość przyłączenia działki do istniejącej już wcześniej infrastruktury technicznej nie zwalnia strony z obowiązku uiszczenia obecnie ustalonej opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko jest błędne. Istota obciążenia właściciela nieruchomości opłatą adiacencką jest związana ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie można zatem mówić "o stworzeniu warunków" do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jeżeli warunki takie dana nieruchomość już posiadała. Wystąpienie przesłanki umożliwiającej ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu polega na powstaniu nowej sytuacji faktycznej związanej ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, a więc czegoś, czego do tej pory nie było. Błędne zinterpretowanie przez Kolegium przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami co do podstaw faktycznych określonych przepisami prawa materialnego, które decydują o ziszczeniu się przesłanki pozwalającej na ustalenie opłaty adiacenckiej, spowodowało, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia wcześniejszej możliwości podłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, przed zrealizowaniem zadań nr [...] opisanych w Kontrakcie [...], na zlecenie M. Wyjaśnienie tych okoliczności jest istotne, ponieważ w sytuacji, gdy istniał dostęp do infrastruktury, nie można stwierdzić, że doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Kwestia ta pozostaje nadal do wyjaśnienia. Rację ma strona skarżąca, że lakoniczne stwierdzenie organu, że nie byłaby realizowana inwestycja polegająca na budowie nowej sieci, gdyby w tym rejonie istniała wcześniej infrastruktura techniczna, a widoczny na mapach przebieg sieci odnosi się przypuszczalnie do infrastruktury z początkowego okresu trwania inwestycji, nie jest jednoznaczne z wykazaniem uprzedniego braku dostępu do mediów. Kolejna przesłanka, która musi wystąpić przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika z art. 146 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Konieczne staje się zatem wykazanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, dzięki którym stworzono warunki do podłączenia do tych urządzeń danej nieruchomości. W tym kontekście strona skarżąca podniosła szereg wątpliwości co do przydatności dowodowej operatu szacunkowego oraz jego korekty sporządzonej dnia [...] r. Pomimo konkretnych uwag strony skarżącej do treści Korekty operatu szacunkowego organy obu instancji nie odniosły się do nich w sposób należyty. Istotne są bowiem wskazywane przez stronę niejasności dotyczące procentowego udziału cech różnicujących, których suma wyniosła 110%, czy też ustalenie ujemnej wartości 1 m² nieruchomości porównawczej nr 1, w tabeli znajdującej się na stronie [...] Korekty operatu szacunkowego. Organy nie odniosły się do dopuszczalności porównania przez rzeczoznawcę majątkowego cen z innego terenu i z innego okresu czasu. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że "opłatę ustalono na podstawie aktualnych wartości podobnych nieruchomości uzbrojonych i nieuzbrojonych położonych w [...]". Tymczasem z Korekty operatu szacunkowego wynika, że brak było wystarczającej ilości transakcji podobnych nieruchomości nieuzbrojonych w sieć wodociągową i kanalizacyjną w [...], przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z tego względu rzeczoznawca dokonał porównania cen działek zbywanych w latach [...] w strefie miejscowości [...], przenosząc relacje zachodzące pomiędzy cenami działek uzbrojonych w sieć wodociągową i kanalizacyjną oraz bez uzbrojenia w te sieci do aktualnej wartości wycenianej nieruchomości (str. [...] Korekty operatu szacunkowego). Nie przekonuje stanowisko organu odwoławczego co do możliwości oceny przez organ prawidłowości opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę. Stwierdzenie, że wiarygodność dowodowa operatu zależy od tego, czy sporządzono go zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a wycenę wartości nieruchomości sporządził uprawniony rzeczoznawca majątkowy, nie usuwa wątpliwości co do treści operatu przy niewyjaśnieniu zarzutów strony skarżącej, np. dotyczących Korekty operatu szacunkowego. Stanowisko organu odwoławczego, zarzucającego stronie skarżącej, że ta nie wskazała wysokości opłaty adiacenckiej, jaka powinna być ustalona oraz że strona skarżąca "nie może nie zgodzić się z tymi wyliczeniami", nie zasługuje na akceptację. W praktyce oznaczałoby ono niemożność kwestionowania ocen dokonywanych przez rzeczoznawcę, a na stronę przerzucałoby ciężar dokonywania ustaleń spoczywających na organie, albowiem w myśl art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Ustawodawca jednoznacznie wskazał na kompetencje organu do ustalenia wysokości opłaty jak i podstawę na której należy ustalenie to oprzeć, a mianowicie opinię rzeczoznawcy, która ma charakter opinii biegłego i winna być sporządzona zgodnie z obowiązującymi standardami (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27.02.2009 r., I SA/Wa 869/08; z dnia 22.04.2008 r., I SA/Wa 225/08). Organ zasadnie stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony od obowiązku udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Możliwość formułowania zarzutów stanowi podstawowe prawo strony postępowania administracyjnego i wynika z prawa do obrony własnych interesów, co znajduje potwierdzenie nie tylko w przepisach proceduralnych, ale także w ustawie zasadniczej. Skoro organ nie dostrzega sam oczywistych wątpliwości co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego i nie wkracza w sferę merytoryczną opinii rzeczoznawcy, to winien sformułowane przez stronę zarzuty przedstawić rzeczoznawcy w celu odniesienia się do ich treści (zob. wyrok NSA z dnia 26.01.2006 r., II OSK 459/05, Lex nr 206473). Ponadto, wywód organu odwoławczego, że strona nie przedstawiła wysokości opłaty adiacenckiej jaka powinna być jej zdaniem ustalona, jest z założenia nieprawidłowy. To nie strona ma określić wysokość opłaty adiacenckiej, lecz organ na którego ten obowiązek nałożył ustawodawca. Strona ma jednak prawo kwestionowania zasadności ustalonej opłaty i korzystania z procesowych uprawnień, m.in. prawa do przedstawienia własnego stanowiska, czy też podnoszenia określonych zarzutów. Zatem strona skarżąca mogła podważać prawidłowość operatu szacunkowego wskazując na niewłaściwie przyjęte przez biegłego parametry do wyceny wzrostu wartości nieruchomości. Należałoby nadto zwrócić uwagę, że wyżej wskazane uprawnienia strony nie eliminują prawa do oceny prawidłowości operatu w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i wyczerpująco zebrać materiał dowodowy a następnie dokonać jego wszechstronnej analizy, dającej podstawę do odpowiednich ocen materialnoprawnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 ww. ustawy orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnieniu się wyroku.