II SA/Sz 1491/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. i E.C. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu K. , po rozpoznaniu wniosku R. K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego, na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości U., na granicy z działkami nr[...] . Wnioskiem z dnia [...] r. A. i E. C. zwrócili się do organu I instancji o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż budynek garażowo-gospodarczy został zlokalizowany na granicy działek [...] . Wojewoda decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu wniosku A. i E. C. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. uznając, że wskazane naruszenia prawa nie są rażące. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11, po rozpoznaniu skargi A. i E. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r., skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organu I i II instancji. Wojewoda , po ponownym rozpoznaniu wniosku A. i E. C., decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpoznaniu odwołania A. B. (aktualnego właściciela działki nr [...] przy ul. M. w U.) od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] r. A. B. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W przedmiotowej sprawie, Sąd postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 804/15 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 12 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OZ 1132/15 oddalił zażalenie A. i E. C. na ww. postanowienie WSA w W.. Starosta K. w dniu [...] . wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego usytuowanego na granicy z działką nr [...]w m. U., gmina M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. po rozpoznaniu wniosku A. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. A. B. pismem z dnia [...] r. złożył do Starosty K. wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowego usytuowanego na granicy z działką nr [...] w m. U. gmina M.. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 98 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w pkt 1 odmówił zawieszenia postępowania na wniosek A. B.; w pkt 2 zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygn. akt. VII SA/Wa 804/15. Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy Starosta wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. dotyczy tylko postępowań wszczętych na wniosek strony. Ponadto z żądaniem zawieszenia postępowania może wystąpić jedynie osoba, z której inicjatywy postępowanie zostało wszczęte. A. B. nie jest osobą z inicjatywy, której postępowanie zostało wszczęte, wobec czego brak jest możliwości prawnej zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 K.p.a. W ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia zawieszenie postępowania, albowiem przyjęcie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, przed rozpoznaniem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych, niezależnych od działań podjętych przez organ I instancji, gdyż nie można wykluczyć wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty K.. Prowadzenie przez Starostę K. postępowania bez uwzględniania dotychczasowych rozstrzygnięć innych organów, w tym przede wszystkim sądów, prowadzić mogłoby do znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych, wywołanych stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa. A. i E. C. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucili naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo braku istnienia zagadnienia wstępnego; - art. 6 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, pomimo braku podstawy prawnej; - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne", a także poprzez brak jednoznacznego wskazania przez organ podstawy faktycznej i prawnej zawieszenia postępowania. A. i E. C. wskazali, że niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że garaż został już wybudowany i nie jest już możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia A. i E. C., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej zawieszenia postępowania z urzędu. Wojewoda wskazał, że art. 97 § 1 K.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tego postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce [...] w U. gm. M. przy granicy z działką nr[...] . Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu 26 czerwca 2015 r. w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] . udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku. Wojewoda Z bowiem, decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 lutego 2015r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Przy czym z akt sprawy wynika, że ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz że sąd ten postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 804/15 wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2015 r. Wstrzymanie wykonania decyzji rozumiane jest jako wstrzymanie skutków prawnych decyzji ostatecznej zaskarżonej do sądu administracyjnego. Oznacza to, że wstrzymany jest również skutek w postaci ostateczności takiej decyzji. Decyzja ostateczna, której wykonanie wstrzymano powinna być traktowana jak decyzja, która nie jest ostateczna i nie może być wykonywana (wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt ll OSK 2616/12). Zatem w przedmiotowej sprawie pomimo, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2015 r. istnieje w obrocie prawnym, to nie wywołuje, od dnia wydania przez WSA postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania, skutków prawnych, które wynikają z rozstrzygnięcia tej decyzji. Oznacza to, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] . nie może być traktowana jako ostatecznie rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji. Zatem Starosta K., po uzyskaniu informacji o wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 804/15 wstrzymującym wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2015r., zasadnie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w U.. Organ I instancji zobowiązany będzie do podjęcia zawieszonego postępowania po ustąpieniu przyczyny zawieszenia. W związku z zawartymi w zażaleniu zarzutami dotyczącymi zasadności prowadzenia przez Starostę K. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ wyjaśnił, że nie mogą być one przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż zakres postępowania prowadzonego przez organ II instancji wyznaczony jest zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawy organu I instancji. A. i E. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu [...] r. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. skarżący wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę K. , stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji oraz zobowiązanie tego organu do wydania w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy, decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej po rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku, który został już zrealizowany, - art. 6 K.p.a., poprzez zawieszenie postępowania, pomimo braku podstawy prawnej do jego zawieszenia; - art. 15 K.p.a., poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu oraz brak wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, z ograniczeniem się do powielenia argumentów Starosty K. , pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego; - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia przyjętej przez organ wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne" i brak wskazania, co konkretnie w ocenie organu stanowi zagadnienie wstępne i w którym momencie ustąpi przyczyna zawieszenia postępowania. Skarżący podkreślili, że postępowanie w przedmiotowej sprawie winno być przez organy umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ garaż został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Sąd rozpoznający niniejszą skargę z urzędu ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 804/15, po rozpoznaniu skargi A. B. ego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r., oddalił skargę. Od powyższego wyroku Aj B. złożył skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia [...] . A. B. wniósł o jej oddalenie wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2015r. II OZ 1132/15 oddalił zażalenie A. i E. C. na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 804//15 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga jest uzasadniona. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z dnia [...] r. jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zatem istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2108/11, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11 dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na wstrzymanie wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 804/15 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr[...] , usytuowanego na granicy z działką nr[...] , czyli decyzji wydanej na wniosek R. K. z dnia [...] r., którego to wniosku dotyczy również postępowanie wszczęte przez Starostę K. w dniu [..] r. Wszczęcie postępowania na podstawie ww. wniosku spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r., natomiast obowiązkiem organu było procesowe zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora. Z akt administracyjnych sprawy wynika i nie jest to okoliczność kwestionowana przez strony postępowania, że budynek garażowo – gospodarczy na działce nr [...] został już wybudowany. Nie ma zatem znaczenia dla zakończenia postępowania wszczętego przez Starostę K. w dniu [...] r., czy na skutek prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego decyzje stwierdzające nieważność wydanego w dniu [..] r. pozwolenia na budowę zostaną uznane za zgodne z prawem, czy też Naczelny Sąd Administracyjny uchyli wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. VII SA/Wa 804/15. Wobec wybudowania budynku garażowo gospodarczego, nie jest możliwe wydanie kolejnego pozwolenia na budowę w tej samej przedmiotowo sprawie. Organ w takiej sytuacji ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego. Nie jest również możliwe wydanie kolejnego pozwolenia na budowę w oparciu o ten sam wniosek na podstawie którego wydano już pozwolenie na budowę, inwestycję zrealizowano i którego następnie została prawomocnie stwierdzona nieważność. W takim przypadku organ ma również obowiązek umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Skutkiem stanowiska organów orzekających w sprawie, które uznały zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest prawdopodobnie przeświadczenie, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość wydania innego, aniżeli umorzenie postępowania, rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej przez Starostę K. w dniu [...] r., w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r. Jak już wyżej sąd wskazał, jest to przeświadczenie mylne. Nie ma w sprawie dotyczącej procesowego zakończenia postępowania dotyczącego wniosku R. K. z dnia [...] r. zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte w dniu [...] r. ze względu na zrealizowanie inwestycji należało umorzyć. Reasumując, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Starosty K. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 97 § 4 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To z kolei obligowało sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ze względu na to, że na skutek niniejszego orzeczenia zaistniały podstawy do umorzenia postępowania wszczętego przez Starostę K. w dniu [...] r., Sąd, na podstawie art. 145 § 3 powołanej wyżej ustawy, umorzył postępowanie administracyjne.