II SA/Sz 1540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 4 pkt 1 lit. a i b uchwały Nr XLIX/631/06 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta Kołobrzeg na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymierzył W.S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi kategorii gminnej, ul. [...] poprzez lokalizację w odległości 0,50 m od krawędzi jezdni, obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, o łącznej powierzchni [...] m2 (wym. [...] od dnia 31.12.2012 r. do dnia 28.05.2013 r. Organ wskazał, że wymierzył karę na podstawie następujących obliczeń: [...] m2 x 149 dni x [...] zł x 10 + [...] m2 x 149 dni x [...] zł x 10 = [...] zł tj. iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni, stawki opłaty za zajęcie oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.S. zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, zasady udzielania informacji i zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zarzucił również, że nie wyjaśniono istotnych kwestii oraz dopuszczono się naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu kar pieniężnych pomimo uzyskania przez stronę zgody Rady Miasta w postaci uchwały nr XXXI/425/13 na zajęcie części działki nr [...], wchodzącej w pas drogowy ul. [...]. Nadto organ wyznaczył stronie zbyt krótki termin na oględziny nie zauważając, iż miejscem zamieszkania strony jest [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 39 ust. 1, art. 40 ust.1,2,3,12 ustawy o drogach publicznych Kolegium wskazało, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w myśl przywołanych przepisów, było obligatoryjne z uwagi na brak zezwolenia na jego zajęcie. Organ wyjaśnił, że nielimitowany czas zajęcia pasa drogowego, stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczy tylko obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego, nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Kontrola i oględziny pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], przeprowadzona w dniach 10 i 24 kwietnia 2013 r. potwierdziły dalsze zajmowanie przez stronę, bez zezwolenia omawianego pasa drogowego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji poinformował W.S. o stwierdzeniu samowolnego zajęcia pasa drogowego, jak również o terminie i miejscu zapoznania się z zebraną dokumentacją oraz złożenia ostatecznych wyjaśnień w sprawie, czyniąc zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium zauważyło, że jeżeli okres pomiędzy doręczeniem stronie zawiadomienia z dnia 15 maja 2013 r. (w dniu 20 maja 2013 r.), a wyznaczonym terminem oględzin miejsca zajęcia pasa ruchu drogowego (28 maja 2013 r.) oraz zapoznania się z zebraną dokumentacją i złożenia wyjaśnień (29 maja 2013 r.) był w jego ocenie strony niewystarczający, mógł wystąpić do organu o ustalenie innej daty oględzin i zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy oraz złożenia wyjaśnień w sprawie, jednakże żadnych działań w tym kierunku nie podjął. Okoliczność ta, nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności decydować o ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji zaznaczył, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi kontynuację już wcześniej prowadzonych postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami wydanymi w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie, bez zgody zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]. Uchwała nr XXXI/425/13 Rady Miasta Kołobrzeg w sprawie uzyskania zgody na ustanowienie służebności na zajętej części pasa drogowego ul. [...], na którą powołuje się odwołujący nie uzasadnia roszczenia o odstąpienie od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta umożliwia jedynie podjęcie Prezydentowi Miasta działań w celu ustanowienia opisanej w tej uchwale służebności, ale nie stanowi zobowiązania do zawarcia przez Prezydenta Miasta umowy służebności zgodnie z jej treścią i życzeniem strony. Kolegium podkreśliło, że strona mogła zapoznać się ze wszystkim zgromadzonymi w sprawie dokumentami i wypowiedzieć się co do ich treści, o czym była informowana zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 15 maja 2013 r. jak i w postanowieniach Kolegium z dnia 14 sierpnia 2013 r. oraz 16 września 2013 r. Nadto organ wskazał, że z art. 40 ustawy o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce pod warunkiem posiadania zezwolenia zarządcy drogi, co oznacza, że w chwili zajmowania pasa takie zezwolenie już musi istnieć i nie można go wydać wstecz. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił: - błąd w ocenie charakteru prawnego Uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XXXI/425/13 z dnia 8 kwietnia 2013 r. wskutek ustalenia, iż uchwała Rady Miasta Kołobrzeg umożliwia jedynie podjęcie działań Prezydentowi Miasta Kołobrzeg w celu ustanowienia służebności podczas gdy uchwała ta, ma charakter konstytutywny, natomiast samorządowy organ wykonawczy, ma obowiązek a nie możliwość wprowadzenia jej w życie poprzez zawarcie umowy służebności, - błędne ustalenie, że strona nie uzyskała zgody na zajęcie pasa drogowego poczynając od 8.04.2013 r. do 5.06.2013 r. wskutek pominięcia zgody wyrażonej przez Radę Miasta w ww. uchwale. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2013 r. W.S. dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. uzasadniającego wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż jedna ze stron, A.S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu pomimo, że jest współwłaścicielką budynku usługowego przy ul. [...]. Skarżący wniósł o zaliczenie na poczet materiału dowodowego: - Wyroku Nakazowego Sądu Rejonowego Wydział Karny z dnia 15.07.2010r. sygn. akt II K [...] w sprawie A.S. i W.S. oskarżonych o czyn z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, - Postanowienia z dnia [...] Prezydenta Miasta dot. wydania zaświadczenia o zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego wykonanej rozbudowy budynku użytkowego na działce nr [...]. - Akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie II SA/Sz 772/09 na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze skargi A.S. i W.S. wraz z wyrokiem z dnia 28.10.2009r. - Odpis Księgi Wieczystej nr [...] na okoliczność, iż budynek usługowy posiadający numer administracyjny ul. [...], którego jedna ze ścian znajduje się w pasie drogowym ul. [...] stanowi współwłasność A.S. i W.S. W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2014 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wynikających z wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi kategorii gminnej ul. [...], chociaż uchwałą Rady Gminy nie ustalono przebiegu istniejącej drogi gminnej, a w konsekwencji, nie można mówić o istnieniu pasa drogowego, tylko o działce będącej użytkiem gruntowym oznaczonym symbolem "dr". Skarżący wskazał, że w dniu 17.11.1989 r. Miejska Rada Narodowa podjęła Uchwałę nr IX/46/89 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała ta obowiązywała do 31.12.2003 r. Decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] stwierdzone zostało nabycie przez Gminę z mocy prawa działek w [...] w obrębie nr [...], spisanych na kartach inwentaryzacyjnych nr [...]. Uchwałę nr VI/43/89 WRN w Koszalinie z dnia 29.03.1989r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich w Kołobrzegu, którą zaliczono ul. [...] do tychże. W związku z utratą mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta 31.12.2003 r. oraz nowelizacją ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych, poprzez dodanie art. 7 ust. 3, ustalenie i przebieg istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada Miasta Kołobrzeg w tej sprawie podjęła Uchwałę nr XXIV/332/08 z dnia 16.09.2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, która dotyczyła kilku dróg i nie objęła ul. [...]. Zatem po 31.12.2003 r. wobec wygaśnięcia prawa miejscowego i nie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych ul. [...] nie istniała do uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (9.06.2008 r.) jako droga publiczna, lecz jako użytek gruntowy oznaczony symbolem "dr" nie mający jednak statusu prawnego drogi. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych w okresie od 01.01.2004 r. do 09.06.2008 r. nie można mówić o istnieniu pasa drogowego drogi kategorii gminnej ul. [...] (działka nr [...]) w [...]. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowiącego własność A.S. i W.S., zaistniała przed 9.06.2008r. Zatem posadowienie części obiektu nastąpiło na działce nr [...] a nie w pasie drogi gminnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz.1269). W sprawowaniu tej kontroli pod względem zgodności z prawem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Niesporne w niniejszej sprawie jest umieszczenie przez W.S. w okresie od dnia 31.12.2012 r. do dnia 28.05.2013 r. na odcinku ul. [...] obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, o łącznej powierzchni [...] m2 (wym. [...] m) w odległości 0,50 m od krawędzi jezdni. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku obiektów budowlanych przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10, wyrok z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; wyrok WSA w Warszawie wyrok z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12, LEX nr 1321627). W rozpoznawanej sprawie, kara za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, przez obiekt budowlany trwale związany z gruntem, o łącznej powierzchni [...] m2 została wymierzona W.S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, przedmiotowy obiekt jest oszklonym obiektem handlowo-usługowym, nie tylko trwale związanym z gruntem, ale też trwale związanym z budynkiem położonym przy ul. [...] w którym znajduje się restauracja. Dobudowany w pasie drogowym ul. [...] obiekt, tworzy funkcjonalną, techniczno-użytkową całość z restauracją. W takiej sytuacji, należy odróżnić kto jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą W.S. [...] a kto jest właścicielem całego obiektu zlokalizowanego przy ul. [...]. Bowiem to właściciel całego obiektu jest podmiotem zajmującym pas drogowy, zobligowanym do uzyskania zezwolenia na jego zajęcie, a nie użytkownik tego obiektu. Z przedłożonego przez skarżącego wydruku z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynika, że grunt położony w [...], został oddany w użytkowanie wieczyste, a budynek na nim posadowiony stanowi odrębną własność S.A. i S.W. Z urządzeń ewidencyjnych Sądu wynika także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 772/09 oddalił skargę S.A. i S.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2008 r. nakazującą A. i W.S. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku na działce nr [...]. Dokonane ustalenia skutkują stwierdzeniem, iż organy administracyjne orzekające w sprawie wymierzyły karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego niewłaściwemu podmiotowi. Odnosząc się do zarzutu strony co do błędnej oceny charakteru prawnego uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XXXI/425/13 z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności gruntowej wyjaśnić należy następujące kwestie. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak wynika z powyższego przepisu, treścią tego rodzaju uchwały nie jest "wyrażenie zgody" na obciążenie nieruchomości gruntowej, ale "określenie zasad" obciążenia nieruchomości będącej przedmiotem takiej uchwały. Podejmowanie czynności wykonawczych należy do organów wskazanych w uchwale, do wójta gminy lub prezydenta miasta. Nadto, instytucja ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, w postaci służebności uregulowana jest w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2014 r. poz. 121) w art. 285 do art. 295. Uprawnienie właściciela do obciążenia swojej nieruchomości służebnością gruntową wynika z treści art. 140 w zw. z art. 285 § 1 k.c. Podstawowym sposobem ustanowienia służebności gruntowej jest umowa. Umowa zawierana jest między właścicielem nieruchomości obciążonej a właścicielem nieruchomości władnącej. Oświadczenie woli właściciela nieruchomości obciążonej musi być złożone w formie aktu notarialnego (art. 245 § 2 k.c.), natomiast oświadczenie właściciela nieruchomości władnącej w formie dowolnej (art. 60 k.c.). Zaznaczyć należy, że podmiotem upoważnionym do gospodarowania mieniem komunalnym (w tym nieruchomościami gruntowymi) i zawierania umów cywilnoprawnych, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest wójt (prezydent miasta). Z powyższego wynika iż, błąd w ocenie skutków prawnych uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XXXI/425/13 z dnia 8 kwietnia 2013 r., z całą pewnością nie leży po stronie organów orzekających w sprawie, a zarzuty skargi w tej mierze są chybione. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w czasie zajęcia pasa drogowego ulica [...] nie miała statusu drogi gminnej. W świetle załącznika do uchwały Nr VI/43/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koszalinie z dnia 29 marca 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, ulica [...] posiada status drogi miejskiej. Uchwała ta została wydana na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który na dzień wydania wymienionej uchwały brzmiał cyt. "Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego". Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Stąd bez wątpienia ulica [...] posiada status drogi publicznej o kategorii gminnej (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż przyjęcie przez organy za stronę postępowania [...] W.S., było nieuprawnione i skutkowało naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jaki i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi z wyjaśnionych względów okazały się nieuzasadnione. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wykładni prawa zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 6 pkt 5, § 18 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).