II SA/Sz 194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. K. o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie z Jej skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a odmówić zmiany postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz częściową rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego przy ul. [...], działka nr [...] obr. ewid. [...] w Ś.. E. K. w dniu 6 listopada 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia [...] r. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie poparty żadnym uzasadnieniem. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1448/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. W dniu 19 marca 2016 r. E. K. złożyła ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji, wydanych w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że rozpoczęcie procesu budowlanego powodować będzie ciężkie do odwrócenia skutki. Jako właścicielka działki sąsiedniej, której granice zostały naruszone w toku procesu budowlanego, uważa, że ciężko jej będzie przeciwstawić się podjętym przez inwestora działaniom bez uruchomienia procedur wymagających biegłej znajomości przepisów prawa w zakresie prawa budowlanego i cywilnego. Ponadto wskazała, że rozpoczęcie przez sąsiada czynności budowlanych, w jej ocenie, z naruszeniem obowiązku zachowania stosownej odległości od granicy, spowoduje negatywne skutki i niedogodności dla jej nieruchomości, związane z wzniesieniem budynku zbyt blisko jej granicy (nadmierne zaciemnienie, hałas itp.). Zdaniem E. K., obecnie ujawniony przebieg granicy jest nieprawidłowy. Nie istnieje bowiem dokument prawny, który uzasadniałby przyjęcie takiego przebiegu granicy. Tym samym przyjęte w toku postępowania o pozwoleniu na budowę granice działki sąsiedniej są nieprawidłowe, a minimalne odległości projektowanego budynku od granicy jej działki nie zostały zachowane. Postanowieniem z dnia z 22 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił E. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ś.. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie kolejnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stanowi powielenie argumentacji podniesionej przez skarżącą w treści skargi. Skarżąca kwestionuje bowiem przebieg granic pomiędzy jej nieruchomością, a działką, na której ma być realizowana inwestycja. Sąd I instancji podkreślił, że przedstawione w treści skargi zarzuty będą przedmiotem oceny Sądu podczas rozprawy. W ocenie Sądu I instancji, oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji niweczyłoby kontrolę sądową legalności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zaznaczył także, że skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przede wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i powinien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 726/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W treści wniosku skarżąca odniosła się przede wszystkim do kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie można a priori przyjąć, że realizacja inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia oznacza wyrządzenie znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków na działce sąsiedniej. Ponadto realizacja inwestycji jest procesem odwracalnym (co przyznaje skarżąca w zażaleniu), a ryzyko prowadzenia robót przed zakończeniem postępowania sądowego zmierzającego do kontroli legalności wydanego pozwolenia na budowę obciąża inwestora. Pismem z dnia 23 maja 2018 r. E. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosek o zmianę postanowienia tego Sądu z dnia 22 kwietnia 2016 r. o odmowie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała m.in., że od momentu wydania kwestionowanego postanowienia doszło do istotnej zmiany okoliczności – uczestniczka postępowania M. S. przystąpiła do realizacji budowy objętej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 865/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2016 r., którym oddalono skargę E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I Ns 524/16 Sąd Rejonowy w Ś. rozgraniczył działki należące do skarżącej i uczestniczki postępowania M. S. w sposób odmienny niż przyjęto w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że jest wysoce prawdopodobne, że ww. decyzja zostanie uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i § 3, Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunki określone w tym przepisie dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia okoliczności dotąd Sądowi nieznanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez zmianę okoliczności należy rozumieć zmianę okoliczności faktycznych, jakie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio. Należy podkreślić, że na stronie domagającej się zmiany lub uchylenia postanowienia spoczywa ciężar wykazania takiej zmiany okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 569/08, LEX nr 493611). Analizując zatem wniosek o zmianę postanowienia, którym odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji Sąd ustala, czy okoliczności przedstawione we wniosku o zmianę dają podstawy do odmiennej niż dotychczas oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona musi więc uprawdopodobnić, że w jej sprawie wystąpiło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody zachodzi wówczas, gdy wyrządzona szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że doszło do zmiany okoliczności, które uzasadniałyby zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2016 r. We wniosku o zmianę ww. postanowienia skarżąca powtórzyła argumentację wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także wskazała, że uczestniczka postępowania M. S. przystąpiła do realizacji budowy objętej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w związku z wydaniem wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 865/17 Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz postanowienia z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Ś. jest wysoce prawdopodobne, że ww. decyzja zostanie uchylona. Po pierwsze podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ani innych aktów wydanych w toku postępowania przed organami administracji. To oznacza, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą uzasadniać udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. wprawdzie uchylił wyrok Sądu I instancji oddalający skargę E. K., jednocześnie jednak nakazał Sądowi I instancji wzięcie pod uwagę – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – treści rozstrzygnięcia sądu cywilnego w zakresie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...]. Z okoliczności sprawy wynika, że w dniu 13 marca 2018 r. Sąd Rejonowy w Ś. rozgraniczył przedmiotowe działki, należące do skarżącej i uczestniczki postępowania M. S., w sposób odmienny niż przyjęto w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak postanowienie to, z informacji znanych Sądowi z urzędu, nie jest prawomocne, bowiem została wniesiona od niego apelacja. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, a nawet uznać za wysoce prawdopodobne, że kwestia sposobu rozgraniczenia ww. nieruchomości – mająca wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy – została przesądzona. Po drugie nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca jako okoliczności świadczące o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, wskazała zasadniczo normalne, zwykłe następstwa decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jakim jest rozpoczęcie realizacji inwestycji i wykonanie objętych tym projektem robót budowlanych. Strona nie wskazała natomiast w istocie dodatkowych okoliczności mogących odnosić się do konkretnych skutków prawnych lub faktycznych, które spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, która to zmiana spowoduje, że powrót do stanu poprzedniego będzie wymagał szczególnego wysiłku, przykładowo dużego nakładu sił i środków. W tym miejscu należy wskazać, że niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 P.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w wyjątkowych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. Niewątpliwie bowiem rozpoczęcie i kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego (zob. postanowienie NSA z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 22/05). Ponownie wymaga zatem podkreślenia, że określona w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody odnosi się do okoliczności nadzwyczajnych, szczególnych, które grożą powstaniem szkody, jaka nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Niewątpliwie podniesione przez skarżącą okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, że istnieje ryzyko wyrządzenia takiej szkody. Z tych względów, wobec niespełnienia warunków z art. 61 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w postanowieniu.