II SA/Sz 205/08

Dnia 2 lipca 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008r. sprawy ze skargi [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) po rozpatrzeniu odwołania [...], współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej 0,4 kV, w celu zasilenia zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] - dz. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na rozbudowę sieci energetycznej po przedłożeniu przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Od decyzji organu I instancji odwołali się współwłaściciele działki nr [...] zarzucając, że planowana inwestycja realizowana będzie na prywatnym gruncie, do którego inwestor nie posiada prawa dysponowania. Odwołujący zarzucili, że cel ustanowienia użytkowania w postaci ułożenia sieci uzbrojenia podziemnego, został zrealizowany i dotyczył zasilenia dla osiedla wybudowanego na tej działce. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że decyzję z dnia [...] r. wydał Prezydent Miasta, po przedstawieniu wymaganych prawem dokumentów i uzgodnień, m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczeń projektantów o zgodności wykonania projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Jako podstawę prawną do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...], stanowiącej współwłasność mieszkańców przy ul. [...], na cele budowlane inwestor podał odpis zwykły księgi wieczystej. Weryfikacja oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie należy do kompetencji organu administracyjno - budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2005 r., VII SA/Wa 1814/04). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r., OSK 1962/04). W dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. w dniu [...] r. inwestor dysponował zgodą na wykorzystanie terenu, tj. dz. nr [...] w celach budowlanych. W stosunku do działki nr [...] odpisu zwykłego księgi wieczystej [...] wskazane jest prawo użytkowania tej działki przez Energetykę [...] polegające na korzystaniu z niej w celu ułożenia i eksploatacji sieci uzbrojenia podziemnego. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że powyższy zapis dotyczy tylko sieci energetycznej dla osiedla już zrealizowanego. Zgodnie z art. 246 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z dnia 18 maja 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) dodanym przez art. 113 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147), gdy ustawa nie stanowi inaczej, a prawo było ujawnione w księdze wieczystej, do jego wygaśnięcia potrzebne jest wykreślenie prawa z księgi wieczystej. W związku z powyższym, [...] Operator Sp. z o.o. występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczące rozbudowy sieci elektroenergetycznej 0,4 kV, wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, spełniając wymogi określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, dlatego zgodnie z art. 35 ust. 4 cyt. ustawy organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym w myśl art. 47 ust. 3 cyt. ustawy inwestor po zakończeniu robót budowlanych jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości i [...] Operator Sp. z o.o., co wynika z zapisu w załączonym do akt sprawy projekcie budowlanym, zobowiązała się doprowadzić teren do stanu pierwotnego po zakończeniu prac budowlanych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli [...] - współwłaściciele działki nr [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, art. 7, art. 75 § 1, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 77 § 3 i art. 80 kpa, oraz art. 256, art. 248 § 1, art. 284 w zw. z art. 267 kc. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy tok postępowania i argumentację podniesionych zarzutów. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, ponieważ zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i naruszenia te miały decydujący wpływ na wynik sprawy. W szczególności, pomimo zarzutów podnoszonych w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, kwestionujących uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cel budowlany określony szczegółowo we wniosku o pozwolenie na budowę, bezkrytycznie przyjęto oświadczenie inwestora (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), bez badania i przeprowadzenia na tę okoliczność postępowania dowodowego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparto wyłącznie na treści odpisu księgi wieczystej, załączonym przez inwestora, a potwierdzającym jedynie fakt ustanowienia użytkowania. Jednak treści umowy o ustanowieniu użytkowania, jej zakresu oraz celu organ nie badał. Uzasadnienie stanowiska organu stanowi fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2005 r., VII SA/Wa 1814/04, zgodnie z którym weryfikacja oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nie należy do kompetencji organu administracyjno budowlanego wydającego pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżących powołane uzasadnienie dotyczyło odmiennego stanu faktycznego i mając na uwadze także inne orzeczenia sądów administracyjnych, należało uznać, stanowisko organu odwoławczego jako odosobnione. Ponadto, czym innym jest weryfikacja oświadczenia jako dokumentu składanego w postępowaniu, a czym innym badanie samego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na skutek podniesionych zarzutów. Powołując się na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że złożone na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, powinno być oceniane przez organy z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności wtedy, gdy oświadczenie zostało zakwestionowane przez stronę postępowania, podlega ono zbadaniu i wyjaśnieniu przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1217/2005, wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 724/2005). Wskazane w art. 32 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oświadczeniem, o którym mowa w art. 75 § 2 kpa, stanowiącym szczególny środek dowodowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną tylko wówczas, gdy oświadczenie takie nie budzi w ocenie organu wątpliwości, co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, okoliczności, na jakie zostało złożone, nie wymagają innego dowodu (wyrok SN z dnia 20 IX 1990 r., III ARN 9/90, OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 129) oraz (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000). W związku z podniesionymi zarzutami organ miał obowiązek dokładnie wyjaśnić zakres przysługującego inwestorowi prawa, a zwłaszcza zakresu użytkowania. Zgodnie z przepisami prawa cywilnego zarówno powstanie, jak i zmiana treści użytkowania następuje w formie umowy. Dlatego organ powinien był, co najmniej przeanalizować treść umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w celu określenia jego treści, zakresu i celu, a gdyby była taka potrzeba, organ posługując się regułami wykładni oświadczeń woli, np. art. 65 kc oraz przepisami tego kodeksu dotyczącymi użytkowania, powinien był ustalić treść, zakres i cel użytkowania w oparciu o zeznania świadków bądź przesłuchanie stron. W związku z tym skarżący stwierdzili, że na skutek nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy inwestor dysponuje uprawnieniem do rozbudowy sieci elektroenergetycznej, naruszono art. 75 § 1, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 77 § 3 kpa. Poza tym zarzuty podnoszone przez skarżących nie zostały w ogóle wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Dokonując oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności oświadczenia złożonego przez inwestora oraz odpisu z księgi wieczystej, organy obu instancji rażąco naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów na rzecz całkowicie dowolnej oceny, wykazując zupełnie minimalistyczne podejście do kwestii wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszając także art. 7 kpa. Ponadto skarżący, powołując się na wyrok WSA w Białymstoku, wskazali, iż Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że w razie wątpliwości, co do prawidłowości posiadanych uprawnień ciężar dowodu skuteczności posiadanego tytułu względem właściciela nieruchomości, obciąża inwestora. Tym samym podkreślono znaczenie postępowania dowodowego przy ocenie uprawnień inwestora oraz przerzucenie ciężaru wykazania stosowanego uprawnienia na nie-właściciela, albowiem to on ma interes, aby przy okazji podniesienia zarzutów ze strony właściciela, wykazać skuteczne wobec właściciela prawo do dysponowania nieruchomością. Fundamentalne znaczenie dla oceny prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, ma badanie tego uprawnienia pod kątem zgodności z przepisami prawa cywilnego, w szczególności regulującymi zasady korzystania z rzeczy, własnych i cudzych. Zdaniem skarżących w rozpoznawanej sprawie, co podniesiono już w odwołaniu, organ administracji bezpodstawnie uznał, iż przysługujące inwestorowi prawo użytkowania, stanowi także uprawnienie od rozbudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej, w tym rozbudowy w celu zasilania dalszych działek zlokalizowanych poza terenem dawnej działki nr [...]. Sprzeczna z treścią i celem istniejącego użytkowania byłaby rozbudowa istniejącej sieci, aby zasilać całe miasto. Sprzeczna jest też taka rozbudowa, która pozwoli inwestorowi zasilanie działek sąsiednich. Skarżący podkreślili, że użytkowanie ustanowione na niepodzielonej jeszcze działce nr [...], przez poprzedniego jej właściciela Spółki A., miało służyć wyłącznie ułożeniu i eksploatacji sieci zasilającej działkę nr [...], nie zaś działek sąsiednich. Sieć została wybudowana, a obecnie przysługujące inwestorowi prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości ograniczone zostało do eksploatacji istniejącej sieci elektroenergetycznej. Brak zatem podstaw do rozbudowy sieci, ponieważ inwestor nie dysponuje takim uprawnieniem na podstawie umowy o ustanowieniu użytkowania. Skarżący jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczają, że nie nastąpiła zmiana treści użytkowania, w szczególności nie sporządzono umowy na podstawie art. 248 § 1 kc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących prawa materialnego i procesowego należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie inwestor [...] Operator Sp. z o.o. złożył, wymagane w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością m.in. działką nr 46/18, na cele budowlane, wskazując jednocześnie w załączniku do tego oświadczenia, na odpis zwykły księgi wieczystej, datowany na dzień [...] r. ([...]). Z treści Rubryki 1.4., Podrubryki 1.4.1, lp. 2, 5 i 6 wynika, że działka nr [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną - ul. [...]. Natomiast z Rubryki 3.4. i Podrubryki 3.4.1 wynika, że w księdze wieczystej wpisane jest na rzecz Spółki Akcyjnej ]...] ograniczone prawo rzeczowe, a mianowicie prawo użytkowania polegające na korzystaniu z działki nr [...], która będzie służyła do ułożenia i eksploatacji sieci uzbrojenia podziemnego. Skarżący zakwestionowali treść oświadczenia inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podnosząc, że cel ustanowionego na rzecz inwestora prawa użytkowania terenu został zrealizowany, ponieważ prawo to dotyczyło tylko osiedla, które obecnie jest już wybudowane. Organ odwoławczy zaś, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wyrok z dnia 13 września 2005 r., VII SA/Wa 1814/04, przyjął iż weryfikacja oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie należy do kompetencji organu administracyjno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę, ale jednocześnie wskazał na treść art. 246 § 2 k.c. stanowiącego, że jeżeli prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, do jego wygaśnięcia potrzebne jest wykreślenie z księgi wieczystej. Natomiast w treści skargi skierowanej do Sądu, skarżący oprócz podniesionych zarzutów, wskazali na inne orzeczenia Sądów administracyjnych, a mianowicie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1217/05, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 lutego 2006r., II SA/Bk 724/05, w których sformułowano pogląd o dopuszczalności weryfikowania przez organ w toku postępowania o pozwolenie na budowę, treści oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym dalsze wywody należy poprzedzić stwierdzeniem, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela tego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, które neguje dopuszczalność weryfikacji oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie składane na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem oświadczenie wiedzy i jak każde oświadczenie tego typu, jeżeli jest kwestionowana jego treść (prawdziwość), powinno być przez organ zweryfikowane. W rozpoznawanej sprawie, organ pomimo, że powołał się na treść orzeczenia Sądu administracyjnego, które neguje prawo do weryfikacji oświadczeń składanych w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w istocie dokonał takiej weryfikacji oświadczenia złożonego przez inwestora, wskazując na treść wpisu w księdze wieczystej i przyjmując w myśl art. 246 § kc, że jeżeli prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, do jego wygaśnięcia potrzebne jest wykreślenie z księgi wieczystej. Jak już wskazano wyżej treść Rubryki 1.4., i Podrubryki 1.4.1, lp. 2, 5 i 6 odpisu zwykłego księgi wieczystej wskazuje, że działka nr [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną - ul. [...]. Natomiast z Rubryki 3.4. i Podrubryki 3.4.1 wynika, że w księdze wieczystej wpisane jest na rzecz Spółki Akcyjnej [...] ograniczone prawo rzeczowe, a mianowicie prawo użytkowania polegające na korzystaniu z działki nr [...], która będzie służyła do ułożenia i eksploatacji sieci uzbrojenia podziemnego. Z treści zapisu nie wynika jednak, że uprawnienie do ułożenia i eksploatacji tego uzbrojenia zostało ograniczone w czasie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn. Dz. U. z 2001, Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, również, że prawo wykreślone nie istnieje. Organ odwoławczy spełnił zatem obowiązek weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, badając treść wpisu w księdze wieczystej. Natomiast usuwanie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak również wykreślenie wpisanych już praw, pozostaje poza uprawnieniami organów administracji i należy do kompetencji sądów powszechnych. W związku z tym, w konsekwencji należało stwierdzić, że niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ organ wyjaśnił okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.