II SA/Sz 216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] zmieniającej na wniosek Spólki A. decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta decyzją z dnia [...]r. nr [...] uwzględniając wniosek Spółki A. zmienił na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...] poprzez wprowadzenie projektu zamiennego. Od decyzji odwołał się M. S., który wniósł o uznanie go za stronę postępowania stwierdzając nadto, że planowana inwestycja ograniczy możliwość zagospodarowania należącej do niego działki nr [...], ponieważ planuje on również budowę elektrowni wiatrowej na tej działce. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, którego ustalenie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. M. S. jest właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], na której projektowana jest [...]. Na tym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Nr XXII/282/2005 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 8 września 2006 r. Nr 96 poz. 1815) ze zmianą wprowadzoną uchwałą Nr XXI/290/2008 Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r. Działka nr [...] oraz część działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RO-2 - tereny produkcji rolnej bez zabudowy z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych. Lokalizacja elektrowni wiatrowej na działce nr [...] determinuje ewentualną lokalizację kolejnej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] z uwagi na określone przez producentów turbin odległości pomiędzy poszczególnymi turbinami. Poza tym z opracowania w zakresie dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego M. S. przysługuje więc status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Starosty z dnia [...]r., nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna i uprawnia inwestora do realizacji elektrowni wiatrowej o maksymalnej wysokości [...] m na działce nr [...], w miejscu wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu. Zgodnie z załączonym do wniosku projektem zamiennym inwestor wystąpił o zmianę dotychczasowego pozwolenia na budowę w zakresie typu siłowni, fundamentu oraz wysokości projektowanej elektrowni wiatrowej, pozostawiając dotychczasową lokalizację elektrowni bez zmian. W myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że projekt zamienny [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...]r. znak: [...]. Projekt wykonały i sprawdziły osoby posiadające uprawnienia budowlane. Jest on kompletny i posiada niezbędne uzgodnienia. Do projektu załączono informację BIOZ. Wprowadzona zmiana nie obejmuje zagospodarowania terenu. Poza tym inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, z uwagi na spełnienie wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić zmiany decyzji Starosty z dnia [...] r. w zakresie objętym projektem zamiennym. W ocenie organu odwoławczego były podstawy do stwierdzenia, że przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania projektowe nie naruszają obowiązujących przepisów oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten posługuje się określeniem występujących (czyli już obecnych) w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na budowę nie może wprowadzić warunków obejmujących takie okoliczności, które jeszcze nie wystąpiły i które dotyczą prawidłowości realizacji innej, przyszłej inwestycji. Treść odwołania wskazuje, że elektrownia wiatrowa na działce nr [...] stanowi zamierzenie przyszłe w sprawie którego M. S. nie wystąpił jeszcze z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem projektując tę inwestycję będzie on zobowiązany wziąć pod uwagę usytuowanie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] i odpowiednio zaprojektować prawidłowe wykonanie swojej elektrowni wiatrowej, uwzględniając także wskazane wytyczne producenta turbiny. Dlatego też twierdzenie skarżącego, iż wniosek Spółki A. dotyczący zmiany pozwolenia na budowę koliduje z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej na realizację inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...], nie ma wpływu na sprawę dotyczącą zmiany pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy odpowiadając na argumenty dotyczące konieczności przesunięcia planowanej na działce nr [...] lokalizacji elektrowni wiatrowej w celu umożliwienia budowy elektrowni wiatrowej na sąsiedniej działce nr [...] stwierdził, że stosownie do treści ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] przeniesionej na rzecz Spółki A. posiada ona już prawo do budowy na działce nr [...] w miejscu zgodnym z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę nie przewiduje zmiany przyjętej lokalizacji, a objęta projektem zamiennym siłownia nie zmieni wpływu inwestycji na otoczenie i środowisko naturalne. Jak stwierdził organ odwoławczy M. S. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie miał również możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy nie podziela jednak stanowiska wyrażonego w odwołaniu, że ta sytuacja daje podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzję tę przesłano pełnomocnikowi M. S. do wiadomości, co umożliwiło mu skuteczne wniesienie odwołania, a organ odwoławczy zapewnił mu udział na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Natomiast powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 155 k.p.a., obok prawidłowo zastosowanych art. 36a Prawa budowlanego i art. 163 k.p.a., nie stanowi podstawy do uchylenia tej decyzji. Od decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 pkt. 9 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania projektowe nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności właściciela działki nr [...] skarżącego M. S., - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 i art. 81 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nie zapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez skarżącego oraz całkowicie dowolne ustalenie, iż przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania projektowe nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności właściciela działki nr [...] – M. S. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinięto argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów i wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty zawarte w skardze należy ocenić jako niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust.1 pkt. 9 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania projektowe nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności M. S. właściciela działki nr [...], należy przede wszystkim stwierdzić, że takie sformułowanie zarzutu polega na nieporozumieniu. Skarżący zastąpiony przez profesjonalnego pełnomocnika wskazuje na "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przepisu prawa materialnego. Jednak czym innym jest błędna wykładnia, a czym innym niewłaściwe zastosowanie. Oba te pojęcia są odmienne. Błędna wykładnia polega na zastosowaniu właściwego przepisu, ale na mylnym rozumieniu jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na przyjęciu przepisu, który nie ma zastosowania w sprawie. Takie rozumienie pojęcia "błędna wykładnia" i "niewłaściwe zastosowanie" od dawna jest przyjęte w przepisach, w języku prawnym i prawniczym, a także ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 VII 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560). W rozpoznawanej sprawie zastosowano właściwe przepisy dotyczące projektowania i wznoszenia obiektów budowlanych oraz dokonano prawidłowej wykładni ich treści. Nie naruszono zatem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy w związku z tym podkreślić, że inwestor Spółka A. dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...] w której określono usytuowanie obiektu, natomiast niniejsza sprawa dotyczy zmiany tej decyzji przez wprowadzenie projektu zamiennego, przewidującego zwiększenie wysokości wieży i mocy elektrowni oraz typu siłowni, bez zmiany usytuowania. Lokalizacja elektrowni wiatrowej jest zgodna z decyzją Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją zmieniającą Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] Planowana zmiana nie zmieni wpływu inwestycji na otoczenie i środowisko naturalne. Nie można więc twierdzić, że naruszono, uzasadniony interes osób trzecich, w tym wypadku skarżącego w aspekcie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Naruszenie interesu prawnego jest bowiem związane z naruszeniem konkretnego przepisu, a takiego przepisu M. S., jak trafnie wskazał organ II instancji, nie wskazał. Planowana przez niego inwestycja jest dopiero w sferze zamierzeń i jak wynika z akt sprawy obawy skarżącego co do możliwości jej realizacji w przyszłości mają charakter hipotetyczny i nie odnoszą się do istniejącego obiektu. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 436/07, LEX nr 468755; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 XI 2010 r., SA/OL 545/10, LEX nr 753983; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 IV 2011 r., II SA/Ke 193/11). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 10 i art. 81 k.p.a. przez nie zapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez skarżącego i dowolne ustalenie, iż przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania projektowe nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności skarżącego, należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, którego określenie pozostaje w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący M. S. jest właścicielem działki nr [...] , sąsiadującej z działką nr [...], na której projektowana jest [...] . Na tym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i działka nr [...] , a także część działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny produkcji rolnej bez zabudowy z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych. Lokalizacja elektrowni wiatrowej na działce nr [...] determinuje, jak podkreślił organ II instancji, ewentualną lokalizację kolejnej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] z uwagi na określone przez producentów turbin odległości pomiędzy poszczególnymi turbinami. Ponadto treść opracowania dotyczącego dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu wskazuje, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dlatego skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...]. Organ odwoławczy przyznał, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie miał również możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Jednak zdaniem organu odwoławczego, nie daje to podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzję organu I instancji przesłano pełnomocnikowi skarżącego do wiadomości, co umożliwiło skutecznego wniesienie odwołania, a organ II instancji zapewnił M. S. udział na prawach strony w postępowaniu i dał możliwość dokonywania czynności procesowych. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego, że pozbawiono go możliwości działania w sprawie. Takie też stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 IV 2011 r., VII SA/Wa 212/11, LEX 996668; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 IX 2009 r., II SA/Sz 747/09, LEX 580340). Nie naruszono także przepisów art. 7, 77, 78 i 80 K.p.a. Organ wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia fakty i uzasadnił swoje stanowisko zarówno w kwestii podstaw do zmiany wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Ocena dokonana przez organ nie budzi wątpliwości. Trzeba też wskazać, że planowana przez stronę skarżącą inwestycja znajduje się na etapie badań oddziaływania jej na środowisko, co wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (k. [...] akt sądowych). Poza tym przewidywana przez stronę skarżącą moc dwóch elektrowni wiatrowych wynosi do 3 MW, i jest wyższa niż moc siłowni określona w decyzji o pozwoleniu na budowę dla Spółki A. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.