II SA/Sz 227/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Burmistrz Gminy G. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 1, art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt. 11, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 24 ust 1, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), odmówił przyznania P. M. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. M., która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że A. M. legitymuje się Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, począwszy od dnia [...] listopada 2019 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która pozostaje w związku małżeńskim z R. M., który jest osobą pełnosprawną, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jest uprawniony do świadczeń emerytalnych oraz podejmuje pracę zarobkową. Organ I instancji uznał za bezsporną okoliczność sprawowania przez Skarżącego opieki nad swoją matką, która została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest obecnie konkretnych rozwiązań ustawodawczych, które pozwalałyby na przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, co do której daty niepełnosprawności nie udowodniono, iż powstała przed 18 rokiem życia. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Organu, Skarżący nie spełnia dwóch powyżej wskazanych przesłanek do otrzymania świadczenia. 2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M. (zastępowany przez radcę prawnego), w którym podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt. 2a i niekonstytucyjnego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich zastosowanie w sprawie. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 617 § 1 i 2, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z wywiadu środowiskowego oraz akt sprawy wynika, że Skarżący sprawuje opiekę nad matką A. M.. Mieszka razem z rodzicami. Ojciec Skarżącego jest osobą zatrudnioną, a ponadto pobiera miesięcznie emeryturę. Nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że obowiązek alimentacyjny między małżonkami wynika z interpretacji przepisu art. 27 k.r.o. i z art. 23 k.r.o. Powyższe uregulowania potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem. W ocenie Kolegium kwestię sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi to, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy zobowiązane w pierwszej kolejności małżonek żyje i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem Organu II instancji przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać łącznie. Warunkiem koniecznym, w każdym przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest okoliczność, że na osobie występującej z wnioskiem ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby nad którą sprawowana jest opieka. Z woli ustawodawcy to szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, a nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Poza małżonkiem w pierwszej kolejności zobowiązanym do alimentacji wynikającemu z węzła małżeńskiego, osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu w linii prostej są rodzic - dziecko, w drugim stopniu dziadek - wnuk, w trzecim stopniu pradziadek - prawnuk itd. Zatem małżonek osoby niepełnosprawnej zobowiązany jest w pierwszej kolejności do alimentacji niż wnioskodawca w rozumieniu art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dzieci osoby wymagającej opieki jako zobowiązane w następnej kolejności do alimentacji, mają obowiązek wspomóc ojca, zorganizować i sprawować opiekę nad matką. Tak też czyni Skarżący, niemniej faktyczne sprawowanie opieki nad matką nie oznacza w tym stanie faktycznym, iż spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium wynikające ze stanu faktycznego okoliczności sprawy nie uzasadniają odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy i przyznania świadczenia Odwołującemu, jako synowi. Z akt sprawy nie wynika, by zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające małżonkowi osoby wymagającej opieki spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec żony, czy to w formie bezpośredniej opieki, uzupełnianiu się w tej opiece, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, w szczególności gdy nie legitymuje się on orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. 4. Na powyższą decyzję Skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego oraz poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez określenie, iż stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem. Zdaniem Skarżącego stanowisko Organu administracji podające jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz nakazem ochrony i opieki nad rodziną. Nie powinno budzić wątpliwości, że wiek małżonka A. M. nie pozwala mu na właściwą opiekę nad żoną. Okoliczność, że małżonek A. M. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sama w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co nastepuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. 6. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 390 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U.z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Z akt wynika, że Organ I instancji dopatrzył się w sprawie dwóch przesłanek uniemożliwiających przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uznając za przeszkodę prawną fakt, że niepełnosprawność matki powstała po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz fakt, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2a). Natomiast Organ II instancji przyjął jedynie, że pozostawanie niepełnosprawnej podopiecznej w związku małżeńskim z osobą aktywną zawodowo i pełnosprawną, stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi. 9. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 - dalej jako "ustawa"), w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej skutkuje tym, że Organy administracji publicznej powinny rozstrzygać o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego bez tej przesłanki negatywnej. Innymi słowy okoliczność, że niepełnosprawność matki powstała w dorosłym życiu nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji gdyby wnioskodawca spełniał wszystkie pozostałe warunki do tego świadczenia. Wprawdzie Kolegium nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny tego rozstrzygnięcia, ponieważ ostatecznym powodem odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką stała się okoliczność pozostawania niepełnosprawnej podopiecznej w związku małżeńskim z osobą aktywną zawodowo i pełnosprawną, o czym Organ II instancji orzekł na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. 10. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 11. Wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje celowościowa i systemowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, i zgodnie z którą pozostawanie niepełnosprawnego w związku małżeńskim nie w każdej sytuacji powinno być uważane za przeszkodę prawną do przyznania innemu bliskiemu (synowi, córce) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli zrezygnują z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawną osoba. Dotyczy to sytuacji, gdy współmałżonek osoby niepełnosprawnej sam nie jest w stanie opieki sprawować z powodu obiektywnych przyczyn, niezależnych od jego woli i nie będących rezultatem jego świadomego wyboru (np. niepełnosprawność lub ciężka choroba uniemożliwiająca sprawowanie opieki, ciężka sytuacja osobista i życiowa). Nie może jednak chodzić o takie sytuacje, w których przeszkoda jest wynikiem świadomego wyboru życiowego, a za taki uznawany jest fakt pozostawania w zatrudnieniu (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, podobnie wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1220/19, CBOSA). Przy czym oceny okoliczności "zwalniających" z obowiązku sprawowania opieki nad małżonkiem, o których mowa powyżej, należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego i pod kątem okoliczności i zdarzeń jedynie obiektywnie uniemożliwiających sprawowanie takiej opieki. Nie można przy tym pomijać zasad alimentacji, zgodnie z którymi, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) jest priorytetowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści przepisów art. 23, art. 27, art. 130 i art. 132 ww. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. 12. W ocenie Sądu, wbrew temu co uważa Skarżący, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy i nie kwestionował faktu, że Skarżący rzeczywiście sprawuje nad nią opiekę i w tym celu zrezygnował z zatrudnienia. Należy tu zauważyć, że Skarżący poza oświadczeniem, iż ojciec pobiera emeryturę i jednocześnie dorabia w ochronie przedsiębiorstwa w G. nie przedłożył żadnych innych dokumentów, z których wynikałoby, że małżonek osoby wymagającej opieki z powodów obiektywnych nie może lub nie jest w stanie wykonywać ciążących na nim obowiązków wynikających z małżeństwa. Trudno uznać za racjonalne, jak oczekuje Skarżący, aby w sytuacji gdy Wnioskodawca składa jasne i jednoznaczne oświadczenie co do sytuacji rodzinnej i statusu zawodowego ojca oraz jego pełnosprawności, Organ poszukiwał dalszych dowodów lub przeciwdowodów na powyższą okoliczność. Ponadto nie można uznać za logiczne twierdzenie Skarżącego zawarte w skardze, iż nie powinien budzić wątpliwości fakt, iż wiek ojca nie pozwala mu na właściwą opiekę nad żoną, w sytuacji gdy według Jego oświadczenia ojciec jest nadal czynny zawodowo i to w dziedzinie zawodowej (ochrona obiektu), która niewątpliwie wymaga co najmniej dobrej kondycji fizycznej i odpowiedniej sprawności. 13. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Organ II instancji dokonał właściwej, pełnej oceny całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy przez pryzmat przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji zasadnie uznał, iż z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły po stronie małżonka chorującej obiektywne zdarzenia uniemożliwiające mu sprawowanie w pierwszej kolejności opieki nad niepełnosprawną żoną. Tym samym rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, jest prawnie prawidłowe. Niepełnosprawna podopieczna pozostaje bowiem w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto, poza statusem emeryta, jest nadal, z własnego wyboru, czynna zawodowo i z racji chociażby tego zatrudnienia, logicznie rzecz biorąc można stwierdzić, iż jest osobą poprawnie funkcjonującą w środowisku, sprawną i zdrową. Oznacza to, że w stosunku do spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, o czym trafnie orzekło Kolegium. 14. Podkreślenia też wymaga, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową. To decyzja związana, co oznacza, że Organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach. Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenie kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słusznością interesu strony (co podnosi Skarżący), w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 426/19, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) 15. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.