II SA/Sz 233/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Choszczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2019 r. nr P-1.4131.66.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej oddala skargę. W dniu 19 grudnia 2018 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę Nr III/23/2018 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. Pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. zwrócono się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. z prośbą o wyjaśnienie, czy ww. uchwała uwzględnia wymóg przewidziany przez prawodawcę w art. 18b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Przewodniczący wskazał m.in., że w powołanej uchwałą Nr III/23/2018 Komisji Rewizyjnej brak jest przedstawiciela Klubu Radnych Rady Miejskiej w C. "P. G.". W dniu 14 stycznia 2019 r. Wojewoda Z. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr III/23/2018, która – w ocenie organu nadzoru – w sposób oczywisty i bezpośredni sprzeczna była z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz C., działając z upoważnienia Rady Miejskiej w C., wniósł skargę na powyższy akt nadzoru, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: - art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, iż każda uchwała w sprawie powołania komisji skarg, wniosków i petycji bez przedstawicieli wszystkich klubów radnych pozostaje w sprzeczności z prawem, - § 14 ust. 2 Statutu Gminy Choszczno poprzez nieuwzględnienie normy w nim zawartej dotyczącej liczebności członków stałych komisji w Radzie Miejskiej w C., - art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Burmistrz zgodził się co do tego, że prawodawca w art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uprzywilejował kluby radnych, zapewniając im przedstawicielstwo w komisji rewizyjnej. W związku z tym, każda uchwała, która uniemożliwia klubowi radnych posiadanie przedstawiciela klubu w komisji rewizyjnej będzie sprzeczna z prawem i jako taka jest nieważna z mocy prawa na zasadzie art. 91 ust. 1 zd. 1 przywołanej ustawy. Jednak, aby tak się stało musi zaistnieć brak dobrej woli organu stanowiącego. Jak argumentuje Burmistrz - ww. przepis ma charakter przywileju, a zatem należy interpretować go ściśle, co oznacza, że chociaż klub radnych może desygnować do działu w komisji swojego przedstawiciela, to musi się przy tym liczyć z wolą rady. Klub nie może wobec tego wymuszać na organie stanowiącym powołania do komisji osoby, która w ocenie tego organu nie posiada stosownych kwalifikacji. W dalszej kolejności, skarżący, przywołując poglądy judykatury, podkreślił, że prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter prawny publicznego prawa podmiotowego, którego nie można się zrzec, ale można z niego nie skorzystać. Nieskorzystanie zaś z tego prawa nie może prowadzić do skutków niezgodnych z prawem. W sytuacji więc, gdy klub radnych rezygnuje ze zgłoszenia swojego kandydata albo upiera się przy odrzuconym kandydacie i nie widzi możliwości zmiany swego stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania składu komisji zgodnego z prawem, w konsekwencji, działanie klubu radnych musi być uznane za działanie naruszające prawo, Burmistrz zwrócił także uwagę na fakt, iż Rada Miejska w C. zwracała się do Klubu Radnych "P. G." o wskazanie innego – niż uporczywie zgłaszany – kandydata, a ponadto pozostawiała wolne miejsce dla potencjalnego innego przedstawiciela tego Klubu. Argumentując w sposób wskazany powyżej, Burmistrz C. wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu nadzoru, uchwała Nr III/23/2018 Rady Miejskiej w C. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej, w opisany wyżej sposób, a więc oczywisty i bezpośredni, jest sprzeczna z art. 18a ust. 2 ustawy i samorządzie gminnym, ponieważ nie spełnia określonego w niej wymogu, tj. w ustalonym składzie komisji brak przedstawiciela Klubu Radnych "P. G.". Zgodnie z treścią ww. przepisu w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Komisja rewizyjna należy - obok komisji skarg, wniosków i petycji – do komisji obligatoryjnie powoływanych przez radę miejską. Redakcja cyt. unormowania nie zostawia wątpliwości co do tego, jak winien być ukształtowany skład komisji rewizyjnej, mianowicie, że powinien on uwzględniać przedstawicieli wszystkich klubów radnych jednocześnie, co istotne, prawodawca nie przewidział w ustawie o samorządzie gminnym (ani w żadnym innym akcie) warunków, przy spełnieniu których możliwe byłoby odstąpienie od realizacji tego wymogu. Wypełnieniem woli ustawodawcy w tym zakresie nie jest z pewnością, zdaniem organu, pozostawienie wolnego miejsca w komisji dla przedstawiciela Klubu "Przyszłość Gminy". W cyt. regulacji nie chodzi bowiem tylko o odpowiedni, uwzględniający ilość funkcjonujących w radzie miejskiej klubów radnych, skład liczbowy komisji rewizyjnej, lecz właśnie o skład osobowy. Organ wskazał, że w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze podniesiono, iż uchwała powołująca ww. komisję bez udziału przedstawiciela klubu radnych jest istotnie sprzeczna z prawem tylko wówczas, gdy brak jest dobrej woli ze strony organu stanowiącego. Wniosek taki, w ocenie organu, jednak nie znajduje prawnego umocowania w obowiązujących przepisach, po pierwsze dlatego, że nie wynika on z literalnego brzmienia art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie, trudno dociec, co w omawianym stanie faktycznym mogłoby świadczyć o dobrej woli rady miejskiej, której istnienie mogłoby sankcjonować wadliwą, nieodpowiadającą normie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwale. Przebieg zdarzeń opisany w piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. z dnia 7 stycznia 2019 r. wskazuje natomiast bezsprzecznie, że Rada Miejska podczas III sesji po raz kolejny odrzuciła kandydaturę Klubu Radnych "[...]" T. K., podejmując w konsekwencji po raz drugi uchwałę w sprawie ustalenia składu komisji rewizyjnej z naruszeniem art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy podjęty w aktualnej kadencji przez Radę Miejską w C. akt w tym przedmiocie, tj. uchwała Nr 1/4/2018 z dnia 22 listopada 2018 r. w sprawie powołania składu osobowego Komisji Rewizyjnej, został wyeliminowany z obrotu prawnego w dniu 11 grudnia 2018 r., rozstrzygnięciem nadzorczym nr P-1.4131.395.2018.AB, także z powodu niepowołania do komisji reprezentanta Klubu "P. G.". Zdaniem skarżącego, to właśnie ten klub, zgłaszając po raz kolejny tego samego kandydata, dopuszcza się naruszenia prawa, a jego działanie określa mianem "uporczywego". Organ podkreślił, że klub radnych, jako zrzeszenie radnych funkcjonujące w ramach rady miejskiej, nie podlega jednak w żadnym zakresie nadzorowi bądź kontroli wojewody. Nie jest to bowiem organ gminy, podobnie zresztą jak tworzone przez radę miejską komisje, stąd też, ocena ich działalności nie należy do organów nadzoru. Ocenie takiej podlegają tylko akty z zakresu administracji publicznej wydawane przez organy gminy, tj. burmistrza i radę miejską. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie precyzuje znaczenia pojęcia "przedstawiciele wszystkich klubów radnych". Gdyby uznać, że stosuje się tu przepisy Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (art. 96 Kodeksu cywilnego), to wyłącznie właściwy do wskazania swego przedstawiciela byłby reprezentowany klub radnych, a rada miejska musiałaby przyjąć to do wiadomości. Jeżeli natomiast uznać, że regulacja ta nie wyłącza kompetencji rady do wybrania członków komisji, to wówczas należałoby stwierdzić, że to rada miejska wybiera przedstawiciela klubu w komisji rewizyjnej spośród kandydatów przedstawionych przez klub. Niezależnie od tego jednak, w ocenie organu, do kogo w istocie należy wyznaczenie członka danego klubu radnych jako jego przedstawiciela do prac w komisji rewizyjnej, to skoro do wyłącznej kompetencji rady miejskiej należy powołanie składu tej komisji, to wyłącznie na niej ciąży obowiązek realizacji tego upoważnienia w sposób zgodny z literą prawa. Przerzucanie odpowiedzialności za wadliwe działanie Rady Miejskiej w C. w tym przedmiocie na Klub Radnych "P. G." i to w sytuacji, gdy wskazuje on swojego przedstawiciela, więc nie rezygnuje z prawa desygnowania swojego członka do składu komisji, nie może przynieść pożądanych przez skarżącego skutków w postaci uznania, że do istotnego naruszenia prawa nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 14 stycznia 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr III/23/2018 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem uchwała Rady Miejskiej w C. ustalająca skład Komisji Rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w składzie tej Komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 18a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały stanowi art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Przepis ten wymaga zatem, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała ustaliła skład osobowy Komisji Rewizyjnej powołując do niej pięciu członków - przedstawicieli klubów radnych, spośród sześciu zaproponowanych osób. Jeden z przedstawicieli Klubu Radnych "P. G." – w wyniku głosowania – nie uzyskał wymaganej zwykłej większości głosów, przy czym Klub ten nie zgodził się na zgłoszenie innego kandydata. Tak ustalony skład Komisji Rewizyjnej uchybia, w ocenie Sądu, ustawowemu obowiązkowi wejścia w skład komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów radnych. Sąd podziela argumenty strony skarżącej, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej oraz że kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłoni skład komisji rewizyjnej według głosowania, a samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy. Jednakże wymóg by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest normą bezwzględnie obowiązującą i w sytuacji odrzucenia kandydatury jednego z członków klubu radnych, gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganego składu liczbowego komisji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podjęcie uchwały na danej sesji jest niedopuszczalne (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 289/11). Jak już wyżej wskazano, w komisji rewizyjnej liczba członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Nie jest zatem dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej, w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociażby jednego z klubów. Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, zaś organy gminy oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata. W przeciwnym razie brak obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 ustawy o samorządzie gminnym (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2351/11). W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko organu nadzoru, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.