II SA/Sz 242/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Z.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez Z.S. od pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]w sprawie postępowania administracyjnego w przedmiocie zamknięcia zakładu robót ziemnych. Z akt sprawy wynika, że Z.S. pismem z dnia [...]r. zgłosiła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu o uciążliwościach, jakie powoduje Zakład A., prowadzący działalność przy ulicy [...]. W uzasadnieniu zgłoszenia Z.S. wyjaśniła, że działalność wyżej wymienionego Zakładu prowadzona jest na działce sąsiadującej z działką zgłaszającej. Rodzaj prowadzonych tam prac z użyciem m.in. maszyn ciężkich, przy niewielkiej odległości posesji wpływa - zdaniem zgłaszającej - na komfort mieszkania. Powoduje skutki, takie jak: hałas, wydobywanie spalin, drgania, pękanie ścian budynku. W związku z powyższym Z.S. zażądała od organu przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem czynnego udziału wnioskodawcy i nie ograniczania jej w prawach w tym postępowaniu. Ponadto Z.S. zażądała doprowadzenia do likwidacji Zakładu i przeprowadzenia ekspertyzy budowlanej w związku z naruszeniem konstrukcji jej domu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny udzielił odpowiedzi na powyższe zgłoszenie pismem z dnia [...]. W piśmie tym organ wyjaśnił, że zakres kompetencji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego został określony w ustawie z dnia [...]r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poinformował także zgłaszającą, że Zakład A. znajduje się pod stałym nadzorem inspekcji sanitarnej. Organ wyjaśnił, że przeprowadzone kontrole w A. Sp. z o.o. w [...] nie potwierdziły, że Zakład stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Wobec braku uchybień Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował zgłaszającą, że nie jest władny spełnić żądania zamknięcia Zakładu. Odnośnie żądania osobistego udziału Z.S. w postępowaniu administracyjnym, organ wskazał, że jest ono nieuprawnione, gdyż Z.S. nie została uznana za stronę na podstawie art. 28 K.p.a. we wskazanym postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił Z.S., że na skutek interwencji podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia, czy zgłaszane nieprawidłowości mają miejsce i w razie potwierdzenia tych nieprawidłowości wszczyna postępowanie z urzędu. Organ wskazał, że zgłoszenie z dnia [...]r. nie zawiera nowych okoliczności w sprawie. Natomiast te uciążliwości, które zostały wskazane przez stronę były już przedmiotem wielokrotnych kontroli przeprowadzonych w zakładzie A. Organ poinformował zgłaszającą, że w sprawie nie podejmie kolejnych działań i odesłał do wyników badań przeprowadzonych dotychczas. Ponadto organ poinformował Z.S., że właściwym do podjęcia ewentualnych działań pozostaje Starosta Powiatu [...]. Zgłaszającej przysługuje zaś prawo do wystąpienia z powództwem cywilnym przeciwko sąsiadującemu Zakładowi. Pismem z dnia [...]r. zatytułowanym "Odwołanie." Z.S. wystąpiła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w którym zakwestionowała stanowisko Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego wyrażone w piśmie z dnia [...]r. Według odwołującej, pismem tym ograniczono ją w prawach w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji publicznej. Z.S. stwierdziła, że odbieranie jej praw strony w przedmiotowym postępowaniu jest bezpodstawne i bezprawne, a forma załatwienia sprawy ogranicza drogę prawną w dalszym postępowaniu. Z.S. podała, że w świetle treści art. 28 K.p.a. prowadzenie działalności przez Zakład A. na działce graniczącej bezpośrednio z posesją odwołującej, świadczy o istnieniu jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie zamknięcia Zakładu. Ponadto odwołująca stwierdziła, że bezpodstawna i nieprawna jest odmowa podjęcia postępowania administracyjnego. Według odwołującej organ prowadził badania stronniczo, a także nie umożliwił odwołującej udziału i możliwości kwestionowania przeprowadzonych czynności kontrolnych. W szczególności wątpliwości odwołującej budziło badanie w zakresie pomiaru dźwięku urządzeń, które nie było adekwatne do rzeczywistej pracy tych urządzeń. Zdaniem Z.S. mimo odmiennego stanowiska organu, uciążliwości dalej występują i wymagają interwencji. Odwołująca domagała się wydania rozstrzygnięcia z pouczeniem o formie umożliwiającej stronie dalszą drogę prawną zaskarżenia postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez pracowników Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na postawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że o dopuszczalności odwołania decydują wymagania wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest natomiast pismem informacyjnym, Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie przysługuje jedynie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że brak przedmiotu zaskarżenia - czyli nieistnienie decyzji administracyjnej stanowi przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Pismo organu z dnia [...]r. kierowane do Z.S. jako do petenta, pełni funkcję informacyjną w związku ze zgłoszoną sprawą. Skoro nie jest decyzją administracyjną, to według organu odwoławczego nie przysługuje od niego odwołanie. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, że zarzuty Z.S. były już przedmiotem rozważań prowadzonych w toku postępowania skargowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Z.S. wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - nieposzanowanie dyrektyw i nakazów zawartych w artykułach Kodeksu postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszeniem w dniu [...] r. skierowanym do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego , - przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, Wskazując na niezgodność z prawem zaskarżonego postanowienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji i uchylenie postanowienia organu odwoławczego z dnia [...]r. oraz zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie poprzez wydanie decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarżąca na rozprawie sądowej w dniu [...]r. oświadczyła, że popiera skargę i wniosła o dopuszczenie dowodu z mapy sytuacyjno - wysokościowej, obejmującej działkę [...], która stanowi jej własność oraz przylegającą do tej działki nieruchomość na której usytuowany jest zakład "A" Sp. z o.o. na okoliczność, że skarżąca jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] na okoliczność twierdzeń zawartych w skardze, opinii urbanistycznej z dnia [...]r. na okoliczność, że działka na której usytuowany jest dom skarżącej oraz działka na której zlokalizowany jest zakład "A" Sp. z o.o. leży na terenach mieszkaniowych oraz pism Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego [...] oraz Kierownika Oddziału Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] na okoliczność zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń zakładu "A" Sp. z o.o. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów przejazdu na trasie [...], na dowód czego okazała dowód uiszczenia opłaty za przejazd w kwocie [...] złotych w jedną stronę. Skarżąca wniosła nadto o uznanie jej za stronę postępowania i wydanie właściwego orzeczenia w tej sprawie. Jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia [...]r. Sąd postanowił odmówić dopuszczenia dowodów złożonych przez skarżącą na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przypadki niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmują sytuacje braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Odwołanie jest niedopuszczalne w przypadkach, gdy działanie organu administracji publicznej nie przybrało formy decyzji, a np., czynności materialno – technicznej. Podobnie będzie w przypadku wystosowania do strony pisma mającego charakter informacyjny. W przypadku przyczyn podmiotowych niedopuszczalności odwołania dotyczy wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, opublikowany bazie orzeczeń LEX Nr 425381, wyrok NSA z dnia z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 910/07, opublikowany w bazie orzeczeń LEX Nr 453423 wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, opublikowany w bazie orzeczeń LEX Nr 526409). W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, brak jest bowiem przesłanek do stwierdzenia, że odwołanie Z.S. z dnia [...]. dotyczy sprawy, w której doszło do wydania decyzji administracyjnej. Bez wątpienia za decyzję administracyjną nie można uznać pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, konsekwencją wydania aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, jest konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w konkretnie określonej sprawie, wynikiem którego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, w całości lub w części albo w inny sposób kończącym postępowanie (art. 104 K.p.a.). O konieczności wydania decyzji administracyjnej, czy też rozstrzygnięcia w formie innego aktu organu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego administracyjnego. Przepisy prawa materialnego przyznają podmiotom określone prawa, bądź nakładają na nie obowiązki. Podstawą wszczęcia postępowania jest istnienie normy prawa materialnego w oparciu, o którą organ może wywieść interes prawny strony i w konsekwencji orzec o skutkach wynikających z tej normy, w konkretnie oznaczonej sprawie. Wydanie decyzji administracyjnej, wymaga ponadto zachowania wymogów w zakresie treści i formy, tj. oznaczenia organu administracji publicznej, wskazania daty wydania, oznaczenia strony lub stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub. Jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (art. 107 § 1 K.p.a.). Z analizy akt sprawy wynika, że w związku ze zgłoszeniem o uciążliwościach, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...]r. poinformował Z.S. o ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez ten organ na terenie Zakładu A. Spółki z o.o. w [...]. W piśmie tym zawarta była informacja, że organ inspekcji sanitarnej na skutek wniesionej interwencji podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy, potwierdzenia okoliczności mających znaczenie z punktu wymagań higienicznych lub zdrowotnych i wszczyna postępowanie z urzędu. Jeżeli naruszenie wyżej wymienionych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ nakazuje unieruchomienie zakładu lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia). Kompetencje wyżej opisane wynikają z treści art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). W świetle treści powyższego przepisu nie sposób uznać zarzutów skarżącej, że istniały podstawy do przyjęcia, że ocena żądań zgłaszającej wymagała rozpatrzenia poprzez rozstrzygnięcie w formie aktu administracyjnego. Bez wątpienia organ miał obowiązek udzielenia odpowiedzi na interwencję Z.S., natomiast nie było podstaw do stwierdzenia, że informacja pisemna skierowana do Z.S. o wynikach działań podjętych przez organ jest substytutem decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Żadne przepisy prawa materialnego nie przewidują, że weryfikacja okoliczności zgłaszanych przez osobę trzecią samo przez się wymaga wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w szczególności, gdy obowiązkiem organu inspekcji sanitarnej wynikającym z mocy ustawy jest podjęcie działań wyjaśniających i prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu. Pismo organu z dnia [...]r. nie załatwia sprawy oraz nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. oraz nie mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w sposób prawnie wiążący nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Przechodząc zaś do znaczenia w niniejszej sprawie przepisu art. 127 § 1 K.p.a., który stanowi, że odwołanie służy od decyzji wydanej w I instancji, a contrario należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracyjnego, nie będącej decyzją. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie było, jak wyżej wykazano, decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Konsekwencją powyższej konkluzji było uznanie, że prawidłowe było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma, które to odwołanie było niedopuszczalne ze względów przedmiotowych. Skarżąca na rozprawie sądowej w dniu [...]. złożyła wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów szczegółowo opisanych w protokole rozprawy (k. [...] akt sądowych). Wniosek ten w ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie. Trzeba mieć bowiem na względzie, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron prowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wskazane przez skarżącą dowody z dokumentów nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Fakt, że działka skarżącej sąsiaduje z Zakładem A., wynikał z zebranego wcześniej materiału dowodowego, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Pozostałe dowody także nie mogły wywołać żądanego skutku, ponieważ nie dotyczyły one okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla oceny działań organu inspekcji sanitarnej w związku ze zgłoszonymi uciążliwościami, tym bardziej, że jak to już zostało wyżej wyjaśnione organ nie był zobligowany do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, a wniesione przez skarżącą odwołanie od pisma informacyjnego prawidłowo zostało ocenione jako niedopuszczalne. W tych warunkach Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że zgodnie z zasadami orzekania o kosztach (art. 200 P.p.s.a.), w niniejszej sprawie, z uwagi na oddalenie skargi, nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania.