II SA/Sz 246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Miasta Świdwin z dnia 27 lutego 2003 r., nr IV/50/03 w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały i § 1 pkt 3 Uchwały Nr XIV/112/03 Rady Miasta Świdwin z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały oraz stwierdza nieważność Uchwały Nr XXIV/2008/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie zmiany zaskarżonej ucwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt. I wyroku. W dniu 26 stycznia 2011 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na: - uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2003 r. Nr IV/50/03 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr 30, poz.443, * uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 2 grudnia 2003 r. Nr XIV/112/03 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 stycznia 2004 r. Nr 4, poz. 55, * uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr XXIV/208/04 zmieniającą uchwałę Nr IV/50/03 Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 10 lutego 2005 r. Nr 19, poz. 337. Zaskarżonym uchwałą zarzucił, że wydane zostały - uchwała Nr IV/50/03 z dnia 27.02.2003 r. w części dotyczącej § 2, uchwała Nr XIV/112/03 z dnia 2.12.2003 r. w części dotyczącej § 1 pkt 3, uchwała Nr XXIV/208/04 z dnia 29.12.2004 r. w całości - z rażącym naruszeniem prawa tj.: a) art. 70 ust.2-4 i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603) polegającym na: * ustaleniu wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej, * udzieleniu w sposób generalny bonifikaty w wysokości 95% od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynkach wybudowanych przed 1945 r. i po 1945 r., pomimo braku kompetencji ustawowej po stronie Rady Miasta do wydania aktów o takiej treści o charakterze generalnym, b) § 137 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), polegającym na powtórzeniu w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał - uchwały Nr IV/50/03 z dnia 27.02.2003 r. w części dotyczącej § 2, uchwały nr XIV/112/03 z dnia 2.12.2003 r. w części dotyczącej § 1 pkt 3, uchwały Nr XXIV/208/04 z dnia 29.12.2004 r. w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w [...] podał, iż w dniu 27 lutego 2003 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr IV/50/03 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych. Uchwałę tą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr 30, poz. 443. W § 2 ust. 1 i 2 wskazanej uchwały Rada Miasta [...] uchwaliła, że zapłata ceny sprzedaży na wniosek nabywcy może zostać rozłożona na raty roczne płatne przez 10 lat. W takim wypadku pierwsza rata za nabywany lokal płatna jest najpóźniej w dniu zawarcia umowy i nie może być niższa niż 10% ceny sprzedaży. Zdaniem Prokuratora uchwalenie przepisu o takiej treści stanowi przekroczenie kompetencji rady miasta i podjęcie czynności, które należą do sfery wykonawczej i jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Określenie bowiem wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta (burmistrza) - jako organ gospodarujący mieniem jednostki. Rada nie jest również uprawniona do ustalania terminu płatności rat. Prokurator zarzucił również, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z § 137 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Tymczasem w § 2 ust. 1 i 3 powtórzone są wprost zapisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie zasady określonej w § 137 stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] ustaliła, że w przypadku jednoczesnego wykupu wszystkich lokali mieszkalnych przez najemców zajmujących daną nieruchomość udziela się bonifikatę: 99% od ceny lokalu mieszkalnego we wszystkich budynkach bez względu na okres budowy. Przepis ten został zmieniony na mocy uchwały Rady Miasta [...] Nr XIV/112/03 z dnia 2 grudnia 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych, a następnie uchwały Rady Miasta [...] Nr XXIV/208/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. zmieniającej uchwałę nr IV/50/03 Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży najmowanych lokali mieszkalnych. Ostatecznie przepis ten stanowi, że bez względu na wcześniejsze sprzedaże, w przypadku uregulowania ceny sprzedaży w drodze jednorazowej wpłaty udziela się bonifikatę 95% od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynkach wybudowanych przed 1945 r. i po 1945 r. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ustalonej zgodnie z przepisami ceny, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z treści tego przepisu wynika wprost, że organem uprawnionym do udzielenia bonifikaty jest organ, który zgodnie z przepisami cyt. ustawy reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami tj. wójt (burmistrz), nie zaś rada gminy (miasta). Z inicjatywy tego organu i na jego wniosek przedstawiony w konkretnej, indywidualnej sprawie, rada gminy może podjąć uchwałę wyrażającą zgodę na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny nieruchomości. Artykuł 68 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter indywidualny i nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, który odnosi się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem, ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 ustawy. Wynika z tego zatem, że na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielania i wysokość. Nie jest jednak możliwe ustalenie przez radę sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki. Udzielić bonifikaty może jedynie organ uprawniony, jakim jest wójt, za zgodą rady. Organ uprawniony do wyrażenia zgody działa więc na wniosek organu właściwego do udzielenia bonifikaty, co wyklucza podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe (wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1747/06). Ustalenia zawarte w omawianych przepisach zaskarżonych uchwał stanowią zatem niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] wniosła o umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 161 § 21 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w razie uznania prawnej niedopuszczalności umorzenia postępowania o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał. W uzasadnieniu wyjaśniła, że na podstawie art. 54 § 3 wymienionej wyżej ustawy – regulującego instytucję samokontroli, w dniu 25 lutego 2011 r. podjęła uchwałę Nr V/3/11 zamieniającą uchwały w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych. Nadto wyjaśniła, że z powodu upływu jednorocznego terminu wynikającego z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest prawnie dopuszczalne orzekania w przedmiocie nieważności uchwały. O ile rzeczywiście zachodzą podstawy do orzekania o nieważności, to w rachubę może wchodzić orzekanie o niezgodności z prawem. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. Prokurator Okręgowy w [...] , działający w imieniu Prokuratora Rejonowego w [...] , podtrzymał skargę i wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia 25 lutego 2011 r. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 6 kwietnia 2011 r. poz. 557 i wejdzie w życie w dniu 21 kwietnia 2011 r., a zatem zaskarżone uchwały pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne. Nadto Prokurator uściślił, że zaskarżona uchwała narusza art. 70 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 137 ust 2 w związku z § 133 zasad techniki prawodawczej, a także art. 169 Konstytucji RP, art. 30 ust.2 pkt 3, art. 25 ust. 2 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Dokonana we wskazanym powyżej zakresie kontrola dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że § 2 zaskarżonej uchwały, a także § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej z dnia 2 grudnia 2003 r. oraz uchwała zmieniająca z dnia 29 grudnia 2004 r. w całości, w istotny sposób naruszają prawo. Jednak na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała będąc aktem o charakterze generalnym, skierowanym do nieokreślonej liczby podmiotów i opublikowanym w dzienniku wojewódzkim, musi być kwalifikowana, jako akt prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli rażąco narusza prawo, to w każdym czasie może być stwierdzona jej nieważność, bowiem zawarty w przepisie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", jednoroczny termin, na który powołała się Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego. Zasadnie Prokurator wskazał na sprzeczność z prawem regulacji zawartej w § 2 zaskarżonej uchwały. Postawę jej podjęcia stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 u.s.g., z treści którego wynika, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., stanowiącej że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Stąd też przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez radę rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Oznacza to, że rada gminy władna jest określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwalanie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi gminny zasób nieruchomości. Zasady takie określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n. Słusznie Prokurator zarzucił, że uchwalanie przepisu zawartego w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy i podjęcie czynności, które należą do sfery wykonawczej i jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Określenie bowiem wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta - jako organ gospodarujący mieniem jednostki. Stanowisko takie zostało również wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. II SA/Wr 139/08, LEX nr 519139, który orzekł, że rada gminy nie posiada uprawnień do określania sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu w trybie bezprzetargowym - nawet jeśli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Rada nie jest również uprawniona do ustalania terminu płatności rat. Natomiast zasad w zakresie udzielanej bonifikaty reguluje przepis art. 68 ust. 1 u.g.n., który upoważnia właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku do udzielania bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Art. 68 u.g.n. nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 u.g.n. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 u.g.n., a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 u.g.n. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 340/07, Dz. Urz. Lubus. 2007/76/1093). Zgodnie z prawem rady gmin zatem mogą podejmować uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty na sprzedaż indywidualnie oznaczonej nieruchomości konkretnemu nabywcy. Nie ma jednak podstaw do wydawania w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących. Słusznie też prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Przepis § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z wykładni językowej tego przepisu wynika wyraźny zakaz stosowania powtórzeń ustawowych w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa. Do takich aktów zaliczają się akty prawa miejscowego, w tym uchwały rady gminy. Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Reasumując, ze względu na to, że wskazane w sentencji wyroku przepisy zaskarżonej uchwały oraz uchwał zmieniających naruszają prawo w sposób istotny, stwierdzenie ich nieważności stało się zasadne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności uchwały orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a.