II SA/Sz 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXV/197/2016 w przedmiocie ustalenia dla terenu gminy Drawsko Pomorskie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy Drawsko Pomorskie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S., na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości uchwalę nr XXV/197/2016 Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy Drawsko Pomorskie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Drawsko Pomorskie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 2016 r., poz. 3076). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 - t.j.) - dalej "u.w.t." - polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej przez zaniechanie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Delegacją szczególną do jej podjęcia jest art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Zatem łączy ona dwa zagadnienia, tj. obok ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości ponad 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), ustala również zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.). Prokurator wskazał, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, zawarto powszechnie akceptowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że art. 12 ust. 2 u.w.t. podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, "usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN. Warszawa 2007). A zatem zasady usytuowania to reguły rozmieszczenia w terenie, a w szczególności usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych z mocy ustawy (art. 14 ust. 1 - 5 u.w.t.) oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególna ochronę (wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., II GSK 1053/14. LEX nr 1982543). Tymczasem w zakwestionowanej uchwale próżno szukać regulacji określających zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w przedstawionym powyżej rozumieniu. Choć w § 2 uchwały in principo Rada Miejska w Drawsku Pomorskim wskazała, że ustala owe zasady, to jednak rozwijając tę myśl w dalszej części jednostki redakcyjnej określiła wyłącznie miejsca, w których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu. Powyższe nie stanowi wypełnienia normy kompetencyjnej określonej w art. 12 ust. 2 u.w.t. Pozostałe zapisy uchwały nie zawierają żadnych norm, które realizować by mogły prawo, ale również obowiązek nałożony na radę przez ustawodawcę w art. 12 ust. 2 u.w.t. (w § 1 uchwały Rada określiła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zaś § 3 zawarła normę derogującą poprzedni akt prawny w tym przedmiocie). W tej sytuacji, zdaniem Prokuratora, doszło do istotnego naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy w zw. z art. 1 i 2 u.w.t. bowiem rada nie wypełniła normy kompetencyjnej, przez co nie zrealizowała celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według Prokuratora nie ulega również wątpliwości, że Rada Miejska w Drawsku Pomorskim nie była uprawniona do podejmowania w ramach uchwały w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad ich usytuowania przepisów wprowadzających zakazy lokalizowania punktów sprzedaży na danych terenach, na co wyraźnie zwrócił uwagę NSA w cytowanym już wyroku z 23 czerwca 2015 r., II GSK 1053/15. Oczywistym jest bowiem, że zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w określonych obiektach czy miejscach nie stanowi o ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Również z tego powodu Rada istotnie naruszyła art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. Mając na uwadze treść i zakres przedstawionych zarzutów za zasadne Prokurator uznał złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów skutkowałoby pozostawieniem w obiegu uchwały ułomnej, bo nierealizującej w zasadniczej części normy kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że Prokurator w swojej skardze domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że formułuje zarzuty dotyczące jedynie jej § 2, w którym ustalone zostały zasady usytuowania na terenie gminy Drawsko Pomorskie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 zaskarżonej uchwały ustalono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w podstawie prawnej tej uchwały, tj. art. 12 ust. 1 u.w.t. Zdaniem organu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty Prokuratora dotyczące wadliwości sformułowania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały. Zawarte w § 2 pkt 1 wyłączenia określają, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Drawsko Pomorskie nie mogą się znajdować na enumeratywnie wymienionych w ppkt a-f terenach, co w konsekwencji czyni dopuszczalnym ich usytuowanie w każdym innym miejscu poza tymi terenami. W § 2 pkt 2 i 3 dopuszczono możliwość po spełnieniu określonych warunków sytuowania punktów sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu sprzedaży na terenach kąpielisk i plaż oraz na terenach ogródków gastronomicznych przyległych do budynku/lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż alkoholu na podstawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W ocenie Gminy Drawsko Pomorskie sposób sformułowania w § 2 uchwały zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, choć odmienny od oczekiwanego przez wnoszącego skargę Prokuratora, mieści się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 i w żaden sposób jej nie narusza. Organ zauważył, że tak określone zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych są wystarczające i z powodzeniem sprawdzają się w praktyce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną zaskarżonej przez Prokuratora Regionalnego uchwały Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim z dnia 29 czerwca 2016 r., Nr XXV/197/2016 są przepisy art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. w myśl, których rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie wyjaśnił w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy zostały w tym przepisie ograniczone do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. Jak trafnie wskazał Prokurator Regionalny, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396). Tymczasem w § 2 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące zakazu usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Kwestia wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Ustawodawca w art. 14 ust. 1-5 u.w.t. określił miejsca w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Natomiast przepis art. 14 ust. 6 u.w.t. zawiera regulacje, które zezwalają, by rada gminy w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t. miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy wprowadziła czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter tych miejsc i obszarów. Przytoczone powyżej regulacje jednoznacznie wskazują, że na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t. rada nie może dokonywać rozszerzenia katalogu miejsc, w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadnie Prokurator zarzuca, iż regulacje zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 2 u.w.t. Analiza wskazanego przepisu uchwały dowodzi, że organ rozszerzył katalog miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.w.t., do czego nie upoważniał żaden przepis ustawy. Rada nie ma kompetencji do określenia, na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 u.w.t. dalszych, nie wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t., zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. W tej sytuacji regulacje zawarte w § 2 zakwestionowane uchwały należało ocenić jako istotnie naruszające prawo. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia, w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności § 1, 3 i 4 przedmiotowej uchwały, albowiem regulacje te nie są sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie podkreśla się, iż przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Kwestionowany przez Prokuratora zapis § 1 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego i znajduje podstawę w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazać należy, że w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewidziano dwa różne upoważnienia ustawowe dla rady gminy. W przepisie art. 12 ust. 1 u.w.t. przewidziano kompetencję dla rady gminy do ustalania w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W osobnym upoważnieniu, w art. 12 ust. 2 u.w.t., rada gminy została natomiast upoważniona do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu, tak sformułowane upoważnienie ustawowe oznacza, że rada gminy może wykonać wynikającą z tych przepisów delegację ustawową zarówno w jednej uchwale, jak i w dwóch odrębnych aktach. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na podjęcie jednej uchwały, to i tak nie pozbawia poszczególnych jej jednostek redakcyjnych samodzielności a wadliwość jednego uregulowania nie przesądza o wadliwości pozostałych regulacji. Z powyższych względów uwzględnić należało w części skargę Prokuratora Regionalnego i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. Natomiast w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalić.