II SA/Sz 266/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 30 grudnia 2004 r. Nr XXX/348/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jarosławiec postanawia: odrzuca skargę. Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 30 grudnia 2004 r., nr XXX/348/04 w sprawie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jarosławiec i wniosła o: 1) Orzeczenie niezgodności z prawem tej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 pkt 4 i § 5 ust. 1 pkt 7 – w odniesieniu do działki nr [...], obręb ewidencyjny [..], położonej na terenie objętym kartą terenu [..], gmina J., w związku z inwestycja Spółki polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży kratowej o wysokości 55 m.n.p.t. wraz z pozostałymi urządzeniami; 2) Zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, zobowiązanym do realizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci telefonii komórkowej na terenie całego kraju. Wyjaśniła, że zawarła umowę najmu nieruchomości położonej w miejscowości J. przy ul. [..](działki nr [...]), w celu budowy na tym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się między innymi z wieży kratowej o wysokości 55 m.n.p.t oraz antenami i pozostałymi urządzeniami sterującymi. Dalej skarżąca wywodziła, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jarosławiec, określonego uchwałą Rady Gminy Postomino z dnia 30 grudnia 2004 r., nr XXX/348/04, a inwestycja Spółki jest planowana na terenie oznaczonym symbolem 55MP w odniesieniu do obu działek. Miejscowy Plan w zakresie § 5 ust. 1 pkt 4 stanowi zakaz wytwarzania i emitowania promieniowania niejonizującego. Natomiast §5 ust. 1 pkt. 7 określa zakaz oddziaływania uciążliwości obiektów poza granicami działki. Działalność Spółki związana jest z przedsięwzięciami celu publicznego z zakresu telekomunikacji i polega na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej. Urządzenia te co do zasady emitują promieniowanie niejonizujące. W przedmiotowej nieruchomości promieniowanie będzie się również oddziaływać poza granice działki. Jednakże w każdym przypadku zarówno w zakresie promieniowania niejonizującego, jak również w zakresie oddziaływania poza granice działki, spełnione będą obowiązujące normy oraz przepisy, w szczególności w zakresie miejsc dostępnych dla ludności. Powyższe ograniczenia miejscowego planu są, zdaniem skarżącej, niezgodne z art. 46 § 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które zabraniają zawierania w miejscowych planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Spółka podniosła, że wystąpiła do Rady Miejskiej z wnioskiem o zmianę przepisów w powyższym zakresie, doręczonym w dniu 29 grudnia 2015 r. W odpowiedzi Rada Gminy uchwałą nr XIV/140/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. odmówiła zmiany wskazując, że zapisy miejscowego planu, które kwestionuje Spółka nie sprzeciwiają się inwestycji, ponieważ związane były jedynie z ochroną środowiska, a sam miejscowy plan nie zawiera ograniczeń w realizacji inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca wskazała jednak, że uchwała Rady Gminy z 27 stycznia 2016 r. jest stanowiskiem innego podmiotu niż organ, który będzie dokonywał wykładni przepisów miejscowego planu oceniając wniosek o pozwolenie na budowę, jaki planuje złożyć Spółka, a niewątpliwie wskazane zapisy miejscowego planu mogą (choć nie muszą) zostać uznane za ograniczenia przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, tym bardziej, że jak sam organ wskazał przepisy te nie miały mieć zastosowania do przedsięwzięć z zakresu telekomunikacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej podnosząc, że Uchwała Rady Gminy Postomino Nr XXX/348/04 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 9 marca 2005 roku i weszła w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. stał się więc obowiązującym prawem miejscowym, który w okresie 11 lat jego obowiązywania wywołał nieodwracalne skutki prawne między innymi w postaci legalnie wykonanych inwestycji budowlanych. Dalej organ wywodził, że znając treść tego planu, a w każdym razie mając możliwość zapoznania się z postanowieniami planu, skarżąca objęła w najem w obrocie prywatnym działki nr [...] w J. z pełną świadomością ich funkcji w m.p.z.p. po upływie ponad 10-ciu lat od daty jego wejścia w życie. W ocenie organu, podnoszony przez skarżącą zarzut potencjalnego ograniczenia przez kwestionowane zapisy skarżonej uchwały możliwości zagospodarowania posiadanych nieruchomości na cele inwestycji telekomunikacyjnych jest nieuzasadniony, jeśli zważyć, że ustalenia planu zostały przyjęte i weszły w życie długo wcześniej przed objęciem w najem działek [...],a także przed wejściem w życie ustawy z dnia 7.05.2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jeśli przyszły inwestor miał wątpliwości co do możliwości lokalizacji na objętych we władanie nieruchomościach inwestycji telekomunikacyjnych w kontekście zapisów m.p.z.p., - miał możliwość wyboru innych działek dla realizacji swych zamierzeń, skoro umowę na korzystanie z nieruchomości zawarł dopiero w 2015 roku. Organ podniósł, że niezależnie od wyżej przedstawionego stanowiska, aktualne pozostaje uzasadnienie uchwały Rady Gminy Postomino z dnia 27.01.2016 roku w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i odmowy zmiany lub uchylenia zaskarżonych zapisów m.p.z.p., z którego wynika, że zakazy zawarte w treści § 5 ust. 1 pkt 4 i 7 skarżonej uchwały dotyczą ochrony środowiska, co jednoznacznie przesądzone zostało umieszczeniem tych zapisów w rozdziale IV aktu "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska". Odnoszenie ich tylko do inwestycji telekomunikacyjnych nie znajduje jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia, zwłaszcza, że zagadnieniu telekomunikacji poświęcono w podważanej uchwale odrębny, rozdział V, w przepisach którego nie zawarto żadnych zakazów dotyczących telekomunikacji. Oznacza to, iż sprzeczność skarżonych przepisów uchwały z treścią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.05.2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2015.880 j.t.) - nie wchodzi w rachubę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola legalności obejmuje akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd jest zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien on być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd.2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy, jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 515), zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale niebudzące wątpliwości jego naruszenie. W niniejszej sprawie skuteczność skargi wniesionej przez skarżących zależała od wykazania naruszenia interesu prawnego w wyżej przedstawionym rozumieniu, tj. wykazania aktualności i bezpośredniości tego naruszenia zaskarżoną uchwałą oraz wykazania naruszenie przez organ konkretnej normy prawa materialnego kształtującej aktualnie sytuację prawa posiadacza tej nieruchomości, który jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym i swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). Przepis ten daje przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu oraz Prezesowi UKE prawo zaskarżenia, w zakresie telekomunikacji, uchwał w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Bezsprzecznie zatem skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wykazała jednak zaistnienia, w dacie wniesienia skargi, takiego związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ust.1ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Art. 75 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Właściwa interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonana przy uwzględnieniu art. 46 i art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przesądza zatem o dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie telekomunikacji w oparciu o zapisy planu już istniejącego jak również o tym, czy zapisy planu zawierają takie regulacje, które są nie do pogodzenia z zawartymi w art. 46 dyrektywami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż art. 46 zawiera reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14 oraz z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1691/14). W wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z tymi zasadami musi być wykładany następny przepis, mianowicie art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Z tego przepisu z kolei wynika szczególna sankcja w razie nieumieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas bowiem dopuszcza się lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach przeznaczonych na zabudowę wielorodzinną, rolniczą, leśną, usługową i produkcyjną, a także na terenach przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną tyle, że w tym wypadku dopuszcza się jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. NSA wyjaśnił, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim przypadku, jak stanowi się w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie może naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jednakże interpretując ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy te bardzo wyraźnie są związane z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel też musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem, należy przyjąć, że szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, badając zasadność zarzutów skargi, w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącej, w pierwszej kolejności należało zatem dokonać analizy zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. i ich wykładni przy zastosowaniu wskazanych wyżej wytycznych NSA. Analiza ta prowadzi do wniosku, że interes prawny skarżącej nie został naruszony po pierwsze ze względu na to, iż skarżąca domaga się przyznania ochrony na wypadek, gdyby okazało się, że dokonana przez organ, do którego zwróci się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie podzielił wyrażonego przez Radę Gminy poglądu, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego do jakich zalicza się planowane przez Spółkę przedsięwzięcie jest – w oparciu o zapisy planu miejscowego – dopuszczalna, a po wtóre z uwagi na fakt, że analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. prowadzi do wniosku, iż wyrażone przez Wójta Gminy w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowisko jest trafne. Brak jest w ocenie sądu podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony, skoro jak sama wywodzi, zgadza się z poglądem wyrażonym we wskazanym wyżej piśmie, a przyczyną wniesienia skargi jest przypuszczenie, iż organ, który będzie procedował nad udzieleniem pozwolenia na budowę, poglądu tego nie podzieli. Przesądza to, zdaniem sądu, o tym, że podnoszone przez skarżącą naruszenie jej interesu prawnego ma charakter potencjalny, a nie rzeczywisty, tym bardziej, że analiza kwestionowanego planu miejscowego prowadzi do wniosku, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego, o której mowa, na terenie wskazywanym przez skarżącą jest dopuszczalna, na co, poza powodami wymienionymi przez Wójta Gminy, wskazuje również jego przeznaczenie, określone w § 8, który w ust. 2 pkt 7 przewiduje możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy, stwierdzając że interes prawny skarżącej nie został naruszony sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił.