II SA/Sz 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie : Przewodniczący sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 stycznia 2019 r. nr P-1.4131.469.2018.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dodatku specjalnego postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą Nr II/21/21/2018 z dnia 27 listopada 2018 r. w sprawie dodatku specjalnego Rada Miejska w Sianowie na podstawie art. 8 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.) w § 1 przyznała na okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. Burmistrzowi Gminy i Miasta Sianów M. B. dodatek specjalny z tytułu okresowego powierzenia dodatkowych zadań w wysokości [...] zł miesięcznie. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 stycznia 2019 r. Nr P-1.4131.469.2018.KN na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr 11/21/2018 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 27 listopada 2018 r. w sprawie dodatku specjalnego. M. B., reprezentowany przez r. pr. E. C., zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nadal uznaje uchwałę Nr II/21/2018 Rady Miejskiej w Sianowie za istotnie naruszającą prawo. Do odpowiedzi dołączono zawiadomienie z dnia 12 grudnia 2018 r. skierowane do Rady Miejskiej w Sianowie o wszczęciu postępowania nadzorczego, kopię skarżonej uchwały, potwierdzenie przesłania organowi nadzoru uchwały z datą jej wpływu uchwały do Wojewody - 5 grudnia 2018 r. Kopię uchwały Nr II/21/2018 Rady Miejskiej w Sianowie. Zarządzeniem z dnia 7 marca 2019 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do złożenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe wpłynęło do akt pełnomocnictwo procesowe udzielone radcy prawnemu E. C. do zastępowania M. B. przed sądami powszechnymi, organami administracyjnymi, sądami administracyjnymi i organami egzekucyjnymi oraz w postepowaniach mediacyjnych i innych pozasądowych, negocjacjach, w sprawach z udziałem ww. wymienionego, w tym w sprawie o rozwód z prawem do substytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co nastepuje: Przedmiotem skargi M. B. jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Sianowie Nr II/21/2018 podjętej w dniu 27 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia dodatku specjalnego dla Burmistrza Sianowa. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 – dalej jako "u.s.g.") rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2.). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5). Odróżnić zatem należy kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Wskazane przepisy wprost określają, że legitymowaną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wyłącznie gmina, która ma osobowość prawną i ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a."., który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". Również w orzecznictwie podkreśla się, że stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g.). W świetle tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny (por. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 915/14, NZS 2014/3/3; postanowienie NSA z 29 października 2013 r., II OSK 2691/13, LEX nr 1435119). W myśl art. 28 p.p.s.a., osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku gminy - osoby prawnej - wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje na podstawie przepisów ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 31 u.s.g., burmistrz jest organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowoadministracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze skutecznie zatem mogła wnieść Gmina Sianów jako strona postępowania, reprezentowana przez Burmistrza Sianowa (organ wykonawczy gminy), po uprzednim podjęciu uchwały przez Radę Miejską w Sianowie o zaskarżeniu tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Podkreślić tu należy, że podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, Tymczasem z akt sprawy, w tym z treści skargi oraz pełnomocnictwa procesowego wynika, że M. B. wniósł przedmiotową skargę działając w imieniu własnym, nie zaś jako Burmistrz Gminy Sianów działający w imieniu Gminy Sianów. W oznaczeniu stron w skardze wskazane zostało, że skarżący to M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w oparciu o pełnomocnictwo procesowe ogólne, skonstruowane jako upoważnienie do reprezentowania osoby prywatnej, określonej z imienia nazwiska i numeru pesel, i to nie tylko w tej sprawie ale i przed sądami powszechnymi, organami egzekucyjnymi , a nawet w sprawie o rozwód. Wskazane pełnomocnictwo nie obejmuje uprawnienia do działania na rzecz Gminy Sianów w tej sprawie, nie obejmuje nawet uprawnienia dla radcy prawnego do reprezentowania Burmistrza Gminy Sianów, który występuje w tej sprawie w imieniu Gminy Sianów. Ponadto skarżący nie przedstawił uchwały Rady Miejskiej w Sianowie nakazującej skierowanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, co oznacza, że nie został spełniony materialny warunek dopuszczalności skargi (art. 98 ust. 3 zdanie 2 u.s.g.). Jednocześnie, w ocenie Sądu, okoliczność ta stanowi potwierdzenie, iż skarga nie została wniesiona w imieniu wyłącznie legitymowanej strony – Gminy Sianów. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez osobę nie posiadającą legitymacji strony to podlega ona odrzuceniu. Poza tym, nawet gdyby można było uznać, że skarżący występuje tu w roli organu reprezentującego Gminę to i tak nie został spełniony warunek skutecznego wniesienia skargi w postaci uchwały Rady Miejskiej, o czym mowa powyżej. Tego rodzaju brak czyni skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.