II SA/Sz 276/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją Nr [...], z dnia [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych na cele mieszkalne w celu wydzielenia [...] mieszkań w budynku przy ul. [...] w [...]- działki [...] – o ustalenie których wnioskował inwestor, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. Organ I instancji, w oparciu o treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Prezydent Miasta uznał, iż wnioskowana inwestycja nie zmienia parametrów: wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej, natomiast ustalone w decyzji wysokości górnych krawędzi elewacji budynku od strony ulicy oraz budynku oficynowego, jak też geometria dachów części frontowej budynku oraz części oficynowej - znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej. Organ podkreślił, że inwestycja została uzgodniona z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego oraz z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także że Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez J.K., złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego i wniosek ten został rozpatrzony odrębnym postanowieniem (z dnia 5.07.2011 r. ), którym stwierdzono brak podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Odwołująca się zarzuciła pominięcie przez organ I instancji ważnych okoliczności i dowodów, które w jej ocenie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ I instancji pominął przy orzekaniu opinię budowlaną sporządzoną przez inżyniera W.R. dotyczącą wpływu przebudowy i nadbudowy poddasza budynku przy ul. [...] na stan budynku przy ul. [...], co w ocenie odwołującej się Wspólnoty narusza przepisy art. 75 § 1, 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 K.p.a. Nadto, konieczność wykonania analizy wpływu inwestycji na budynek sąsiedni potwierdził również Wojewódzki Konserwator Zabytków (pisma z dnia [...]). Zdaniem odwołującej się, realizacja inwestycji narusza interes mieszkańców budynków [...], co potwierdza rzeczona opinia budowlana. Dalej, w odwołaniu zarzucono, że wojewódzki konserwator zabytków wznowił postępowanie zakończone postanowieniem tego organu z dnia [...]. uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy. Odwołująca stwierdziła również, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestora przesądza o tym, że taka rozbudowa budynku zostanie dokonana, gdyż organ budowlany jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też, odwołująca wyprowadziła wniosek, iż deklaracja organu odnośnie wykonania ekspertyzy wpływu inwestycji na budynek sąsiedni na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jest gołosłowna i obliczona na pominięcie tej kwestii na obecnym etapie realizacji inwestycji. Dalej odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, że podwyższenie zabudowy od strony oficyny budynku skutkować będzie koniecznością podwyższenia kominów usytuowanych w budynku [...], na co nie wyraża zgody. Zdaniem odwołującej się, istnieje zagrożenie nierównomiernego osiadania budynków [...], co może powodować pękanie ścian nośnych. Zagrożenia te należy wyjaśnić i wyeliminować na etapie ustalania warunków zabudowy. Odwołująca się zarzuciła nadto, że w materiale zgromadzonym przez organ I instancji istnieją liczne uchybienia i nieprawidłowości natury formalnej, polegające na tym, że wszystkie rysunki planowanej rozbudowy przedłożone przez inwestora nie noszą daty, nie są opatrzone legendą oraz nazwiskiem autora rysunku. Nieprawidłowości te odwołująca monitowała organowi I instancji, lecz nie dostała pisemnej odpowiedzi. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, celem usunięcia uchybień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że po zapoznaniu się z aktami postępowania pełnomocnik inwestora przedłożył decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], którą organ ten umorzył postępowanie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o uchylenie w oparciu o przepis art. 154 K.p.a., postanowienia tego organu z dnia [...] uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych na cele mieszkalne w celu wydzielenia [...] mieszkań przy ul. [...] w [...] - działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ I instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy oraz w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 138 w związku z art. 140 K.p.a.). W myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany powyżej pkt 1, reguluje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca, w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza została wykonana z wykorzystaniem prawidłowej kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Granice obszaru analizy zostały na mapie zakreślone prawidłowo i obejmują obszar trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], która pokrywa się z szerokością elewacji frontowej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wyznaczony obszar jest obszarem minimalnym, jednakże w ocenie Kolegium takie wyznaczenie jest jak najbardziej usprawiedliwione. Sąsiednie działki są zabudowane XIX/XX -wieczną zwartą zabudową mieszkaniową wielorodzinną, złożoną z budynków frontowych oraz oficyn. Budynki frontowe mają formę kamienic tworzących zabudowę obrzeżną, budynki oficynowe mają wysokość niższą od budynków frontowych ze względu na mniejszą o 0,45 m wysokość każdej kondygnacji. Wyznaczony obszar obejmuje bezpośrednią okolicę tworzącą pewną jednorodną całość urbanistyczną. Zdaniem Kolegium, organ I instancji trafnie zauważył, iż projektowana nadbudowa budynku [...] w części oficynowej nie powoduje zmiany takich parametrów istniejącego budynku, jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej. Nadbudowa wpływa natomiast na zmianę wysokości elewacji budynku frontowego od strony podwórza oraz wysokość zabudowy oficynowej. W postępowaniu ustalono, że w nieruchomościach sąsiednich wysokość elewacji budynku frontowego, od strony podwórza, do okapu dachu wynosi odpowiednio: [...]. Natomiast wysokość zabudowy oficynowej wynosi odpowiednio: [...]. Stosownie do dokonanych ustaleń stwierdzono, że jest możliwa nadbudowa budynku [...] w nawiązaniu do nadbudowanych części budynków sąsiednich oraz nadbudowanej oficyny budynku [...]. Z kolei badając aspekt geometrii dachów budynków sąsiednich ustalono, że w obszarze analizy występują różne formy dachów. Budynki frontowe są przekryte dachami łamanymi, dwu i trzyspadowymi, od strony frontowej połacie dachów są strome, a od strony podwórza opadają pod małym kątem. Dachy budynków oficynowych przeważnie przekryte są dachami pulpitowymi o małym kącie nachylenia połaci. Projektowana nadbudowa nie zmieni wysokości kalenicy budynku frontowego, zmianie ulegnie kąt nachylenia połaci tego budynku od strony podwórza. Zmianie ulegnie również kąt nachylenia połaci dachowej budynku oficyny z 7° na 2-3°. Badając ustalenia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odpowiadają one przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Wyniki tej analizy znalazły przełożenie na ustalone w decyzji wszystkie parametry istotne dla wnioskowanej nadbudowy budynku, to jest: wysokość górnej krawędzi elewacji budynku frontowego od strony podwórza, wysokość górnej krawędzi elewacji oficyny, geometrię dachów budynku frontowego oraz oficyny. W pozostałej części decyzja spełnia wymagania wynikające z § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zawiera część tekstową i załącznik graficzny oraz wyniki analizy. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania możliwości realizacji inwestycji z uwagi na wpływ nadbudowy na stan techniczny budynku sąsiedniego. Twierdzenie o takim wpływie odwołujący opiera na opinii technicznej wykonanej na jego zlecenie. Tymczasem, zdaniem Kolegium, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie podlegają badaniu kwestie techniczne realizacji inwestycji, co jest zgodnie podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, w wyroku dnia 7 sierpnia 1998 r. (IV SA 1584/96 ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Tym samym, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d.) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Podkreślić bowiem należy, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje jedynie ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce Przepis art. 63 ust. 2 ustawy wprost stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informuje się w jej treści. Z tej przyczyny zarzut naruszenia przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 K.p.a. jest nietrafny, gdyż organ I instancji nie był uprawniony do badania okoliczności objętych przedstawioną przez odwołującą się opinią budowlaną, nadto złożoną przez stronę w postępowaniu odwoławczym. Określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawo geologiczne i górnicze. Zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, niewątpliwie miały znaczenie przepisy o ochronie zabytków, skoro obiekt objęty wnioskiem inwestora jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Z tej samej przyczyny, w myśl obowiązkowi wynikającemu z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, organ I instancji uzgodnił projekt decyzji z właściwym konserwatorem zabytków. Postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stało się ostateczne. Na prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może wpłynąć obecnie okoliczność wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem uzgadniającym, tym bardziej, że decyzją z dnia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków umorzył wszczęte postępowanie w tej sprawie, stwierdzając jego bezprzedmiotowość. Kolegium podniosło, że nie jest jakimkolwiek uchybieniem natury formalnej, jak wywodzi odwołująca się, okoliczność, iż rysunek graficzny sposobu nadbudowy przedstawiony przez inwestora nie jest podpisany oraz nie jest opatrzony datą i legendą. Wniosek inwestora powinien zawierać, między innymi, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawioną w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy). Taka charakterystyka została przedstawiona przez pełnomocnika inwestora wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również później przy zmianie wniosku w dniu [...]. W ocenie Kolegium, rysunek planowanej nadbudowy dla potrzeb niniejszego postępowania jest czytelny i nie wymagał opatrzenia dodatkową legendą. Również na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego nie jest istotne to, kto sporządził rysunek sposobu nadbudowy. Zarzut uchybień proceduralnych postępowania jest więc również niezasadny. Z uwagi na powyższą ocenę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, co implikowało konieczność wydania orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 98 § 1 K.p.a.) do czasu wydania prawomocnej decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie z wniosku tej Wspólnoty o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia [...] w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek jednej ze stron, innej niż strona, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte. Natomiast, okoliczność wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem uzgadniającym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie skutkuje zawieszeniem z urzędu niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone w dniach [...] wszystkim stronom z wyjątkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (wskutek niepełnego adresu). Wspólnota Mieszkaniowa otrzymała to postanowienie dopiero w dniu [...]. Postanowienie to jest ostateczne. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wspólnotę Mieszkaniową. Skarga sporządzona dnia [...] wpłynęła do organu [...]. Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, celem wyeliminowania uchybień formalnych. Ponadto wniosła o dołączenie do akt sprawy skargi złożonej w dniu [...] oraz wniosku złożonego [...] do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w trybie art. 229, 230 i 231 K.p.a. Wspólnota podtrzymała także podniesione w odwołaniu zarzuty i wnioski dotyczące zagrożenia dla budynków [...] w związku z planowaną adaptacją strychów przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię i interpretację przywołanych w niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż wbrew stanowisku organu odwoławczego warunki zabudowy określone w decyzji Prezydenta Miasta nr [...] naruszają jej interes prawny, stanowiąc potencjalne zagrożenie dla budynku nr [...], wpisanego do gminnego rejestru zabytków i w sposób ewidentny naruszają zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, na co wskazują przedłożone opinie mgr inż. W.R. oraz kominiarska. Wspólnota zarzuciła także, pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istotnego faktu złożenia przez nią w dniu [...] wniosku o zawieszenie postępowania. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, datowane na dzień [...], dostarczone zostało dopiero [...] po skargach strony, a więc po 85 dniach od daty tego postanowienia, co w sposób rażący narusza przepisy K.p.a. w tym zakresie. Postępowanie w przedmiocie wniosku Wspólnoty skierowanego do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uchylenie postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy jeszcze nie zostało zakończone prawomocną decyzją, bowiem decyzja, na którą powołuje się Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, została przez Wspólnotę zaskarżona do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wspólnoty, organ odwoławczy nie powinien powoływać się na decyzję, która nie jest prawomocna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] Wspólnota Mieszkaniowa [...] ponownie wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do dołączenia do sprawy skarg wniesionych przez nią do Prezesa SKO, bowiem wszystkie one dotyczą uchybień formalnych. Podniosła także, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął odwołanie Wspólnoty utrzymując w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (decyzją z dnia [...]). Na decyzję Ministra Wspólnota wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1452/12). Wspólnota podtrzymała swoje stanowisko, że wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", bowiem stwarza zagrożenie dla budynku przy ul. [...]. Powoływany w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1998 r. jest nieaktualny. Taka wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieprawidłowa. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle przepisów Prawa budowlanego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, co oznacza, że kwestia zagrożenia dla budynków sąsiednich nie będzie brana pod uwagę. Wspólnota podniosła także, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem terminów określonych w K.p.a. Wniosła by sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia jej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia tego sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). Na wstępie należy stwierdzić, że na rozprawie w dniu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tak więc, między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, istnieć musi związek tego rodzaju, że wynik, toczącego się już postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie wtedy tylko upoważniać będzie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. W ocenie sądu, wynik postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o wznowienie postępowania czy uchylenie w innym trybie ostatecznego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy, nie jest niezbędny do zbadania legalności decyzji o warunkach zabudowy i oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem materialnym oraz czy przed jej wydaniem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte, między innymi, w postanowieniu z dnia 24.02.2012 r. sygn. akt II OZ 105/12 (dostępne w internecie ), pouczył stronę, że postanowienie nie podlega zaskarżeniu. Postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na realizacji obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11 – LEX 1216331). Pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Stanowi on, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, a mianowicie: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jednego z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z uzasadnienia decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz wniosków analizy przeprowadzonej w trybie § 3 ust. 1 wskazywanego wcześniej rozporządzenia wynika, że dla wnioskowanej inwestycji spełnione są warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednoznaczność kwestii określonych w ust. 1 pkt 2-5 wskazanego powyżej przepisu nie powoduje kontrowersji; czynności ocennych wymagają natomiast kwestie uwzględnione w pkt 1 powołanego przepisu. Wymienione w nim czynniki decydujące wspólnie o sposobie i charakterze zagospodarowania przestrzeni w zakresie formy i estetyki muszą być tak skomponowane w planowanym elemencie przestrzennym, aby nie dysharmonizować ładu przestrzennego, który w danym obszarze istnieje, czy też nie wprowadzać lub przynajmniej nie intensyfikować chaosu w dotychczasowej zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone. W ocenie sądu, przyjętej na podstawie akt sprawy, w tym analizy i załączonej dokumentacji zdjęciowej, wnioskowana przez skarżących inwestycja, polegająca na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych na cele mieszkalne w celu wydzielenia [...] mieszkań w budynku przy ul. [...] w [...]- działki nr [...] - nie będzie takim elementem, który zakłóci istniejący układ urbanistyczny, czy też doprowadzi do jego bezładu. W myśl art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, dokonanych w trybie art. 106 K.p.a. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 cytowanej ustawy wiąże organ prowadzący postępowanie. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter incydentalny i jest ściśle powiązane z postępowaniem głównym. Postępowanie uzgodnieniowe kończy się wydaniem postanowienia, które podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ostateczne postanowienie wydane w tymże postępowaniu jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała więc jedynie okoliczność, czy organ prowadzący postępowanie główne wydał decyzję po uprzednim uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego. W dniu orzekania przez organ I instancji postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] było już ostateczne. Wyniku tegoż uzgodnienia ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie może kontrolować w postępowaniu ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ uzgodnienie jest przedmiotem odrębnego, tzw. wpadkowego postępowania (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009r. II OSK 13/08). W świetle powyższego, dopóki to postanowienie nie zostanie uchylone w jednym z trybów nadzwyczajnych (np. stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania ) wiąże ono organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Prawidłowo więc organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wydanie takiej decyzji, nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz etapowość procesu inwestycyjnego, a także rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powoduje, iż zarzuty skargi ocenić należy jako przedwczesne. Skarżąca będzie mogła skutecznie podnosić zarzuty, iż planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla istniejącego budynku na etapie procesu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę – a nie w sprawie o warunki zabudowy. Wówczas, właściwy organ rozważy, na ile realne i zasadne są obawy skarżącej. Na obecnym etapie, wystarczającym zabezpieczeniem jest zawarty w decyzji wymóg realizacji inwestycji z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, określony w punkcie II.f decyzji organu I instancji oraz nadzór konserwatorski, określony w punkcie II.c. Kwestie wskazane przez skarżącą Wspólnotę, regulowane są przepisami techniczno-budowlanymi, właściwy organ przepisy te bada przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sąd nie stwierdził naruszeń mających wpływ na wynik postępowania. Bez wątpienia skargi wniesione do Prezesa SKO przez przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego. Podnoszone w nich zarzuty dotyczące terminów załatwiania spraw są zasadne, jednakże po zakończeniu sprawy przez wydanie decyzji, nie wywołują one żadnego skutku prawnego. Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa składała przed organem I instancji (postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania z dnia [...]), a następnie przed organem odwoławczym. Bezsprzecznie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie doręczyło Wspólnocie postanowienia z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sposób zgodny z zasadami określonymi w K.p.a., tym samym naruszając te przepisy postępowania. Doręczenie tego postanowienia, dokonane przedstawicielowi Wspólnoty dopiero w dniu [...], a więc już po wydaniu i doręczeniu stronom decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, jakkolwiek praktycznie pozbawiło Wspólnotę możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, to jednak nie pozbawiło strony dalszej możliwości wnioskowania o zawieszenie postępowania, tym razem sądowoadministracyjnego i w istocie nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył w stopniu mogącym stanowić podstawę jej uchylenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.