II SA/Sz 302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., Nr SKO.[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 54 ust.1ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz.728 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie odmowy umieszczenia M. H. w Domu Pomocy Społecznej. Wyłaniający się z treści powołanej decyzji oraz akt administracyjnych, stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] r. M. H. zwróciła się do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o umieszczenie w domu pomocy społecznej, w którym obecnie wnioskująca przebywa i opłaca ten pobyt we własnym zakresie. Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 12 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Kierownik MGOPS [...] odmówił M. H. umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie spełnia wymogów stawianych ustawą o pomocy społecznej, w szczególności z uwagi na wysoki dochód. W konsekwencji organ uznał, że M.H. jest w stanie w pełni pokryć koszty pobytu w domu pomocy społecznej, na dotychczasowych zasadach, tj. umowy komercyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosła M. H.. Według strony, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, stanowisko organu, iż od wysokości dochodów wnioskodawcy uzależnione jest umieszczenie w placówce, na zasadach określonych ustawą o pomocy społecznej. Strona nadmieniła, iż nie uchyla się od opłatności, oczekuje jedynie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej i w ramach posiadanego dochodu, pokryje stosowną opłatę za pobyt w tego rodzaju miejscu, nie obciążając budżetu Gminy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. Organ odwoławczy powtórzył za organem pierwszej instancji, iż dochód strony jest wysoki. Dodał, że wnioskodawczyni jest osobą chorująca, ale zdolną do samodzielnego funkcjonowania. Reasumując organ drugiej instancji uznał, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Podkreślił jednocześnie, że dom pomocy społecznej jest placówką przeznaczoną dla osób najbardziej tego potrzebujących, znajdujących się w skomplikowanej sytuacji, dla których po wyczerpaniu wszystkich możliwości pomocy, dostępnych w środowisku, jedynym wyjściem staje się umieszczenie w placówce. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , na opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] r., M. H. wniosła o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo i przedstawiła na poparcie skargi argumentację, którą prezentowała w odwołaniu od decyzji Kierownika MGOPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r., Prokurator Prokuratury Apelacyjnej poparł skargę M. H. wskazując, iż dodatkowo za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia niedostateczne wyjaśnienie okoliczności, mających znaczenie dla ustalenia właściwości miejscowej organu. Gmina [...] była właściwa w okresie kiedy skarżąca mieszkała. Jeśli zatem w momencie składania wniosku skarżąca przebywa z zamiarem zamieszkiwania w innej miejscowości, a w grę wchodzi[...] , to właściwa w dniu wydania decyzji byłaby Gmina. Skoro Kolegium tego nie wyjaśniło, to jego decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji kwalifikują się do uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wydano ją z naruszeniem prawa, lecz przyczyny tej wadliwości nie wskazano w skardze, a zostały dostrzeżone z urzędu. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) stanowi o prawie do skierowania do domu pomocy społecznej pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy społecznej osobie w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, opubl. w Lex nr 574415). Determinuje to powinność właściwego miejscowo organu pomocy społecznej do poczynienia ustaleń, poprzez wywiad środowiskowy, czy nie można udzielić stosownej pomocy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Jak stanowi bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy w sprawach pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 36 pkt 2 lit. o powołanej ustawy - do świadczeń z pomocy społecznej, o charakterze niepieniężnym, zalicza się również zapewnienie pobytu i usługi w domu pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei, jak stanowi art. 59 ust. 2 komentowanej ustawy, decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Porządkując zagadnienie pod kątem kolejności decyzji wydawanych w przedmiocie sprawy objętej skargą, należy zauważyć, iż pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej poprzedza wydanie kilku decyzji. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, co podyktowane jest tym, że organ ten jest najlepiej zorientowany w sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub wymagającej takiego skierowania. Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej, a także rozstrzygać o typie placówki, w której adresata decyzji należy umieścić. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu, następuje w drugiej decyzji, tj. o umieszczeniu osoby zainteresowanej w placówce. Decyzję tę wydaje organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę. Skierowanie nie jest zatem jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce (patrz komentarz do art. 54 ustawy o pomocy społecznej. I. S.. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009, wyd. III) . Nie zawsze ten sam organ gminy wydaje decyzję o skierowaniu i decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. O ile decyzję o "skierowaniu" wydaje zawsze organ gminy właściwej (miejsca zamieszkania) dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o "umieszczeniu" obowiązuje już inna właściwość, orzeka tu mianowicie organ gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej. Z powyższego wynika zatem, że może być to ten sam organ, jak i dwa różne organy. W praktyce nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, prowadzonym przez gminę miejsca zamieszkania tej osoby, rozstrzygnięcia - o skierowaniu, umieszczeniu i odpłatności danej osoby za pobyt w placówce - powinien wydawać ten sam organ gminy. Stanowisko takie, które zasługuje na pełną aprobatę wypływa także z tezy umieszczonej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 738/09 (opubl. w Lex nr 590842). Z powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej wypływa także podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne, a mianowicie, aby w pierwszej kolejności ustalić właściwe miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W ustawie o pomocy społecznej nie umieszczono definicji "miejsce zamieszkania". Pomocne będzie więc posłużenie się pojęciem "miejsca zamieszkania", zdefiniowanym w art. 25 Kodeksu cywilnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05, opubl. w Lex nr 201525; postanowienie NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, opubl. w Lex nr 198360; postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2007r., sygn. akt I OW 39/07, opubl. w Lex nr 375533; postanowienie NSA z dnia z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OW 74/10, opubl. w Lex nr 741768). Chodzi zatem o miejsce faktycznego przebywania danej osoby z zamiarem stałego pobytu, przy tym obie wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Określenie pierwszej przesłanki najczęściej nie powoduje problemu. W praktyce wątpliwości budzi ustalenie stałego pobytu danej osoby. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, opubl. w LEX nr 741714). W innym orzeczeniu wskazano, że o koncentracji centrum życiowych interesów, w danej miejscowości może świadczyć fakt korzystania z podstawowej opieki zdrowotnej i z leczenia specjalistycznego, załatwianie tam bieżących spraw związanych np. z opłacaniem należności. Można uznać wówczas, że zamiar zamieszkania wynika z zachowania polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danym mieście (patrz postanowienie NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 156/10, opubl. w Lex nr 741748). Jednocześnie warto zauważyć, że miejsca zamieszkania nie można utożsamiać z miejscem zameldowania, albowiem czynność zameldowania ma charakter jedynie ewidencyjny i nie wiąże się z nią nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków, przez osobę podlegającą zameldowaniu (patrz powoływane wyżej postanowienie NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie, zestawione z aktami obrazującymi stan faktyczny, należało się odnieść do kwestii prawidłowości ustaleń, co do rzeczywistego miejsca zamieszkiwania M. H., na co również zwracał uwagę Prokurator Prokuratury Apelacyjnej na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. Mianowicie z akt sprawy, w których znajduje się kopia aktu notarialnego (repertorium "A" Nr[...] ) wynika że, wnioskodawczyni w dniu [...] r. sprzedała lokal mieszkalny, przy ul.[...] . Wskazać także należy, że w znajdującym się w aktach administracyjnych wniosku z dnia [...] r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej, M. H. wskazała adres "DPS". W tychże aktach znajduje się również kwestionariusz sporządzony przez pracownika pomocy społecznej w, opatrzony datą [...] r., gdzie określono adres skarżącej: ul.[...] ,[...] . Z przedmiotowego wywiadu wynika jednocześnie, że strona korzysta z opieki lekarskiej ZOZ. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie wypływa jasny i nie budzący wątpliwości wniosek, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania M. H., a jest to przecież przesłanka istotna, z uwagi na ustawowy obowiązek zachowania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej. Skarżąca zbyła lokal w miejscu, w którym organ przyjął jej miejsce zamieszkania. Jednocześnie we wniosku, będącym przyczyną wszczęcia postępowania w tejże sprawie, strona wskazała, iż ma zamiar zamieszkiwać w domu pomocy na stałe. Należy także zauważyć, iż z okoliczności niniejszej sprawy, nie wynika, iż skierowano skarżącą do DPS na zasadzie udzielonego świadczenia w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej, lecz skarżąca korzysta z tego pobytu na zasadzie umowy komercyjnej, czyli, że zmieniła miejsce pobytu na skutek własnego wyboru, a nie działań organu, pozbywając się przy tym lokalu mieszkalnego, co należałoby odczytać, jako trwałe zerwanie więzi z poprzednim miejscem pobytu, tj.[...] . Na przestrzeni kilku miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, M. H. mieszka i deklaruje korzystanie z opieki zdrowotnej w miejscowości [...] , jak również z uwagi na jej stan zdrowia wydaje się wątpliwie, iż poza placówką domu pomocy społecznej, w innym miejscu znajdował się stały ośrodek życiowy skarżącej. W takiej sytuacji wątpliwym jest, że właściwym organem w tejże sprawie był Kierownik Miejskiego - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z powodu dostrzeżonej wady postępowania wyjaśniającego, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego, jaki i poprzedzającej ją decyzji Kierownika MGOPS [..] . Jednoczenie należy wyjaśnić, iż niemożliwa jest na obecnym etapie ocena merytoryczna przepisu powołanego w zaskarżonej decyzji i odniesienie się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, właśnie wobec wyłaniających się wątpliwości, co do rozpatrzenia sprawy przez właściwy organ. Rozpatrujący sprawę na nowo organ, winien wziąć pod uwagę powyższe wywody i w ramach czynności wyjaśniających, ustalić właściwe miejsce zamieszkania strony i w zależności od poczynionych wniosków co do właściwości organu pomocy społecznej, nadać sprawie dalszego biegu. W dalszej kolejności, tj. w przypadku przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku M. H., rozpatrujący sprawę, właściwy miejscowo organ pomocy społecznej, winien prawidłowo sformułować przedmiot i zachować kolejność wydania rozstrzygnięć, o których jest mowa w art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ustawy