II SA/Sz 307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Postanowieniem z [...] roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w P. powołując się na art 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. – dalej: Prawo budowalne) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) orzekł o: - wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - drogi, usytuowanej na dz. nr ewid. gr. [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) oraz dz. nr ewid. gr. [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) obręb W. gm. D., bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, - zobowiązaniu Gminy D. (dalej: Gmina) do oznakowania terenu budowy tablicą informacyjną o trwającej budowie drogi, - nałożeniu na Gminę, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z samowolną budową powyższego obiektu, obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2021 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) w przypadku braku takiego planu; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby uprawnione do projektowania w odpowiedniej specjalności, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, po szczegółowym opisaniu jego przebiegu oraz przeprowadzonych przez PINB dowodów, organ ten wskazał, że wbrew stanowisku Gminy weryfikowana inwestycja nie stanowi tymczasowego utwardzenia działki budowlanej, które nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót. W stanie rzeczywistym nie można też mówić o tzw. modernizacji drogi. Zakres robót jaki wynika z zebranych dokumentów poświadcza jednoznacznie, że w ramach tych robót budowlanych dopiero powstał obiekt budowlany — droga, będąca w świetle definicji ustawy Prawo budowlane — budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stanął na stanowisku, iż realizacja drogi na obecnym etapie nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku, na tym etapie postępowania nie stosuje się nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, lecz umożliwia się inwestorowi dokonanie legalizacji samowoli budowalnej. Wówczas też, na zasadach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego, właściwy organ nadzoru budowalnego wstrzymuje prowadzenie robót budowalnych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów, wymienionych w rozstrzygnięciu postanowienia. Stwierdzono także, iż na dzień wydania postanowienia na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w celu przedłożenia kompletu dokumentów umożliwiających legalizację powstałego obiektu, inwestor winien uzyskać ostateczną decyzję Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy (decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Natomiast w przypadku uchwalenia planu w toku procesu legalizacyjnego inwestor zobligowany będzie do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z uchwalonym planem. Po doręczeniu powyższego postanowienia Gmina wniosła od niej zażalenie wywodząc, iż organ powiatowy wadliwie zakwalifikował wykonane roboty jako budowę drogi, podczas gdy stanowiły one utwardzenie terenu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanego postanowienia w całości oraz o umorzenie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie pismem wywiedli też J. i K. R., którym przypisano status strony z uwagi na fakt wykazania możliwości zalewania wodami opadowymi ich nieruchomości (dz. nr [...]) w związku z samowolnie wykonanymi robotami. Zarzucali oni, iż organ powiatowy nie wyjaśnił sprawy zasypanego rowu (dz. nr [...]). Ponadto zgłaszali zarzuty w zakresie niewydolności studzienek kanalizacyjnych, niewłaściwego poziomu drogi - ulicy [...], na skrzyżowaniu z ulicą P. a także co do skierowania wód opadowych na stronę ich posesji. Wskazywali też, że w 2009 roku Wójt Gminy D. zobowiązał się do przywrócenia drodze właściwego poziomu, lecz zobowiązania tego nie wykonał. Skarżący oświadczali także, iż na odcinku pomiędzy ul. [...] a rowem melioracyjnym (działka nr [...]) wysokość nawierzchni została podniesiona średnio o [...]. W wyniku braku reakcji ze strony Gminy skarżący skierowali sprawę do PINB w P.. W jej toku w 2015 roku sąd nakazał PINB w P. "rozpatrzenie sprawy pod kątem uchybień w związku z art. 231 Prawo wodne". W ocenie skarżących PINB w P. nie tylko nie zastosował się do wyroku sądu, lecz pomaga w zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. (dalej: ZWINB), postanowieniem z [...] roku, nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest spornym, że: 1) w okresie od 2009 do 2014 roku Gmina wykonała na działkach nr [...] (ul. L.), na odcinku od ul. [...] do wysokości drugiego zjazdu ul. [...] (dz. nr [...]), roboty budowlane polegające na ułożeniu płyt drogowych o szer. 4,5 m, grubości 15cm, na podbudowie z 10 cm kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie i 5 cm podsypki cementowo-paskowej, wraz z wpustami drogowymi służącymi odprowadzeniu wód opadowych do rowów melioracyjnych, 2) w roku 2018 Gmina wykonała na działce nr [...] (ul. L.) od posesji na dz. nr [...] do dz. nr [...], roboty budowlane, polegające na ułożeniu płyt drogowych o szer. 4,5 m, grubości 15cm, na podbudowie z 10 cm kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie i 5 cm podsypki cementowo- piaskowej; na tym odcinku przy działce nr [...] wykonano studnię, do której odbywa się zrzut wód opadowych celem odprowadzenia do dz. nr [...] (rów). 3) w roku 2018 Gmina wykonała roboty budowlane, obejmujące skrzyżowanie ul. [...] i P. oraz dz. [...] do wysokości połowy dz. nr [...], polegające na ułożeniu płyt drogowych o szer. 4,5 m, grubości 15cm. na podbudowie z 10 cm kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie i 5 cm podsypki cementowo-piaskowej. 4) w sierpniu 2018 r. Gmina wykonała na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] skosy betonowe oraz dwa wpusty drogowe celem odprowadzenia wód do rowu melioracyjnego na dz. nr [...]. Nie jest spornym także, iż Gmina wykonała przedmiotowe roboty budowlane bez pozwolenia właściwego organu. W ocenie Gminy pozwolenie na budowę, jak również zgłoszenie robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie było w przypadku spornych robót wymagane, bowiem roboty te wyczerpują przesłankę, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego tj. polegały one na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W ocenie ZWINB, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, zakres robót w rozpoznawanej sprawie wymagał pozwolenia na budowę, nie był to bowiem przypadek utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowalnego wyjaśnił w powyższym zakresie, że pojęcie "utwardzenie gruntu" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego a z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może zatem być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie powyższego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. O tym czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego, może też decydować sposób użytkowania i przeznaczenie terenu utwardzonego. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wykonane roboty doprowadziły do budowy obiektów budowlanych - budowli, stanowiących drogi. Dowody zgromadzone w sprawie tj. opis wykonanych robót budowlanych zawarty w protokołach z czynności kontrolnych PINB w P., jak też dokumenty zamówień publicznych, umowy na wykonanie robót, ogłoszenia o postępie prac na stronie internetowej Gminy D., nie pozostawiają wątpliwości, że Gmina D., na działkach, które uprzednio stanowiły drogi gruntowe, wykonała obiekty liniowe - drogi, stanowiące szlaki komunikacyjne umożliwiające dojazd do nieruchomości na osiedlu budynków mieszkalnych. Zdaniem ZWINB chybiona jest też argumentacja skarżącej Gminy, iż wykonane roboty nie stanowią urządzenia budowalnego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w ocenie organu przedmiotowe płyty betonowe nie zapewniają możliwości użytkowania żadnego innego obiektu budowlanego znajdującego się na działkach drogowych, lecz pełnią samodzielną funkcję. Z tego względu nie można uznać, że wykonane roboty wypełniają dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego. Uznano też, że nie można także przedmiotowej drogi traktować jako tymczasowego obiektu budowlanego zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie każdy tymczasowy obiekt budowlany jest zwolniony z tego obowiązku. Aby dany obiekt mógł być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor musi dokonać zgłoszenia, w którym określa przewidziany termin jego rozbiórki lub przeniesienie w inne miejsce. Brak dokonania zgłoszenia wyklucza możliwość zakwalifikowania obiektu, jako tymczasowego zwolnionego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ale podlegającego procedurze zgłoszeniowej. Za niezasadny uznano też zarzut zażalenia, iż wykonanych robot nie można zaliczyć do robót wymagających pozwolenia na budowę, bowiem nie spełniają one wymogów dla dróg publicznych, wskazanych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie a wbrew twierdzeniu zażalenia, przywoływany przez gminę wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2625/15, nie potwierdza jej stanowiska w tym zakresie. Zdaniem organu, dla oceny czy sporne roboty wykonano samowolnie nie ma znaczenia to, czy są one zaliczone do dróg publicznych, niemniej zauważono, że w rozpoznawanej sprawie wykonane roboty składają się na całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, tyle, że (ewentualnie) nie spełniającą wymogów techniczno-budowlanych. Wykonanie obiektów budowlanych, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie dopuszczeniu tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania. Jednakże okoliczność powyższa będzie podlegać rozpatrzeniu w toku dalszego postępowania w przypadku woli legalizacji robót przez inwestora. Natomiast odnosząc się do zarzutów zażalenia wniesionego przez J. i K. R., w przedmiocie nie zastosowania się przez PINB w P. do wyroku sądu, oraz umożliwienia inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej, podkreślono, że umożliwienie legalizacji robót, co do których wstępna ocena nie dyskwalifikuje ich jako niezgodnych z przepisami prawa, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane nie mają bowiem charakteru represyjno-karzącego, lecz charakter restytucyjny, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Co do powołanego przez wnoszących zażalenie wyroku sądu którego wykonania oczekują od PINB w P., ZWINB wyjaśnił, iż jest mu wiadomo z urzędu, że w dniu 22 kwietnia 2015 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1088/14, w którym WSA uchylił decyzję ZWINB z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w P. z dnia [...] r. w przedmiocie nieodpowiedniego stanu kanalizacji sanitarnej, usytuowanej na działce nr [...] (ul. [...]) w W. . Jednakże aktualnie rozpatrywana sprawa nie dotyczy powyższej kanalizacji, jak również zagadnienia zasypania rowu na dz. nr [...], lecz sprawy samowolnej budowy odcinków dróg: ul. [...] i ul. [...], która procedowana jest odrębnie. Od powyższego postanowienia skargę wywiódł pełnomocnik Gminy zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wskazane przez skarżącą w zażaleniu uchybienia uzasadniały konieczność jego uchylenia; 2) art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym funkcji zrealizowanego przez skarżącą utwardzenia; 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie dość wnikliwą analizę zgromadzonych dowodów oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie; 4) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; 5) art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu oraz zobowiązującego do przedłożenia określonych w nim dokumentów, podczas gdy wykonane utwardzenie nie stanowi budowy drogi i w związku z powyższym nie powinno podlegać regulacji wskazanej w powyższych przepisach; 6) art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zakres robót budowlanych wykonanych na działkach nr ewid. gr. [...], [...], [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) oraz dz. nr ewid. gr. [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) obręb W., gmina D., dotyczy budowy drogi, podczas gdy zakres prac budowlanych obejmował jedynie utwardzenie powierzchni gruntu. Wskazując na powyższe pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi. W uzasadnieniu powyższej skargi wywiedziono, iż skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29 Prawa budowlanego, a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Pełnomocnik wskazał, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mamy do czynienia wyłącznie z utwardzeniem gruntu nie wymagającym pozwolenia na budowę. Należy mieć na uwadze, iż utwardzenie nastąpiło przez ułożenie płyt betonowych, które nie ma charakteru trwałego. Nadto, wykonanie robót budowlanych nie było połączone z wykonaniem urządzeń pomocniczych, ani innej infrastruktury technicznej. Wskazał też, że norma przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Zdaniem pełnomocnika Gminy zrealizowane utwardzenie nie pełni samodzielnej funkcji. Gdyby nie sąsiednia zabudowa na okolicznych działkach, utwardzenie działek nie miałoby żadnego samodzielnego funkcjonalnego znaczenia. W szczególności zrealizowane utwardzenie nie pełni funkcji drogi, a tylko przejazdu umożliwiającego połączenie działek sąsiednich z drogą publiczną. Zatem utwardzenie na działkach nr ewid. gr. [...], [...], [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) oraz dz. nr ewid. gr. [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) obręb W. gm. D. należy rozpatrywać łącznie z istniejącą zabudową na sąsiednich działkach. Organ nadzoru natomiast nie wyjaśnił i nie przeprowadził postępowania dowodowego, z którego wynikałoby czy zrealizowane utwardzenie pełni funkcję służebną wobec okolicznej zabudowy. W odpowiedzi na skargę, ZWINB podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (vide : art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie organu nadzoru budowalnego na mocy którego orzeczono o wstrzymaniu robót budowalnych związanych z budową obiektu budowlanego (drogi) i zobowiązano inwestora do oznakowania terenu budowy tablicą informacyjną oraz nałożono obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), zgodnie z którym: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W badanej sprawie poza sporem pozostaje, iż Gmina na działkach nr [...] i [...] ([...]), nr [...] (rów) oraz dz. [...] (ul. [...]) prowadziła prace budowalne polegające na ułożeniu płyt drogowych na podbudowie z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie i podsypki cementowo-piaskowej, wraz z wpustami drogowymi służącymi odprowadzeniu wód opadowych do rowów melioracyjnych. W ramach tych prac wykonano też skosy betonowe i dwa wpusty drogowe oraz studnię, do której odbywa się zrzut wód opadowych celem odprowadzenia do dz. nr [...] ([...]). Bezspornym jest także, iż na postawie wydanej w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwały nr XXX/449/09 Rady Gminy Dobra z dnia 24 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic i dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2009 r. Nr 83, poz. 2183) działki nr [...] dr i [...] dr stanowią drogę publiczną gminną - ul. [...] o numerze ewidencyjnym [...], zaś działka nr [...] stanowi drogę publiczną gminną - ul. [...] o numerze ewidencyjnym nr [...]. Sporne pomiędzy organem nadzoru budowalnego oraz Gminą jest natomiast to czy stwierdzone na powyższych nieruchomościach prace wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu administracji było bowiem wymagane pozwolenie na budowę podczas gdy Gmina stoi na stanowisku, że z uwagi na charakter robót nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ma to wynikać z faktu, iż stanowiły one nie budowę drogi, lecz jedynie "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" które na mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego były wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Gmina stoi w tym zakresie na stanowisku, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa utwardzeniem są wszystkie prace, przy których wykorzystuje się materiały budowlane. Jest to więc np. ułożenie kostki brukowej, płyt betonowych, wysypanie kruszywa, wylanie płyty betonowej. Ponadto warunkiem, który należy spełnić, aby nie zachodziła konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest wykonanie robót na działce budowlanej. Aby zaś uznać nieruchomość za działkę budowlaną musi być możliwe zrealizowanie na niej obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Skoro zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest m.in. obiekt liniowy, którym zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga - należy uznać, że droga jest obiektem budowlanym. Zaliczenie nieruchomości do kategorii dróg publicznych oznacza, że potencjalnie jest możliwe wybudowanie na niej obiektu budowlanego w postaci drogi. W konsekwencji należy wskazać, że ułożenie płyt betonowych na nieruchomości stanowi utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych bowiem ułożenie płyt betonowych jest utwardzeniem w rozumieniu 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego a nieruchomość stanowiąca drogę gminną stanowi działkę budowlaną w rozumieniu tego przepisu. W ocenie Gminy co prawda zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa utwardzenie działek, które wykorzystywane są jako drogi (do ruchu pieszego i pojazdów kołowych) wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak dotyczy to dróg innych niż drogi publiczne, bowiem w przypadku dróg publicznych stan techniczny drogi gminnej - a w konsekwencji zakres robót koniecznych do jej wybudowania - określony jest w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na poparcie powyższego stanowiska gmina powoływała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. II OSK 2625/15. Jak wywiedziono zaś dalej, w sytuacji gdy zakres robót budowlanych wykonanych na gminnej drodze publicznej nie odpowiada zakresowi robót przewidzianych dla takiej drogi w powyższym rozporządzeniu to w takim wypadku nie można uznać, że doszło do wykonania drogi publicznej w rozumieniu rozporządzenia bo droga ta nie spełnia warunków technicznych określonych w tym akcie prawnym. Pełnomocnik gminy wskazywał też, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Natomiast zrealizowane utwardzenie nie pełni samodzielnej funkcji. A gdyby nie sąsiednia zabudowa na okolicznych działkach, utwardzenie działek nie miałoby żadnego samodzielnego funkcjonalnego znaczenia, w szczególności zrealizowane utwardzenie nie pełni funkcji drogi, a tylko przejazdu umożliwiającego połączenie działek sąsiednich z drogą publiczną. Sąd mając na względzie przeprowadzone przez organy administracji dowody oraz stanowisko przedstawiane przez Gminę stwierdza, iż organy nadzoru budowalnego trafnie dostrzegły, iż poddane ocenie inwestycje zostały zrealizowane przez wykonawców wyłonionych w drodze zamówienia publicznego, z którymi zawierano umowy na "Modernizację dróg z płyt drogowych żelbetowych pełnych" oraz "Modernizację dróg płytami drogowymi". Z treści umów jednoznacznie wynika zlecony (i ostatecznie wykonany) zakres prac, a także zamiary inwestycyjne Gminy D. na terenach ul. [...] i P. w W. tj. "modernizacja dróg". Warto też w tym miejscu zauważyć, iż stosownie do art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa stanowią budowę drogi. W ocenie Sądu, mając na uwadze udokumentowany w aktach zakres przeprowadzonych prac, organy miały podstawy do uznania, iż przeprowadzone prace miały charakter budowy drogi i nie dają się zakwalifikować jako utwardzenie gruntu. W tym zakresie ZWINB trafnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w których wskazuje się, iż wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może, zatem być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie analizowanego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 sygn. akt IV SA 10/99; z dnia 16 grudnia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 2123/00, wyrok z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1741/01, i z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 462/08). Zgodzić należy też się z tezą, iż o tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego może też decydować sposób użytkowania i przeznaczenie terenu utwardzonego (por. Wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 132/19). Za w pełni uzasadnione należy też uznać stanowisko organów administracji, że przy ocenie charakteru prac należy mieć na względzie, iż dla uznania podstaw ich realizacji bez pozwolenia na budowę istotne jest to czy doprowadziły one do powstania obiektu wymagającego pozwolenia na budowę Mając na względzie eksponowaną przez pełnomocnika Gminy regulację art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego, należy zwrócić uwagę, iż podstawowa zasada prawa budowlanego, stanowiąca o tym, kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypadki opisane w art. 29 tej ustawy stanowią wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie określone w art. 29–31 i jako takie nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. W celu pełnego i właściwego zrozumienia przepisów art. 29 należy je odczytywać z uwzględnieniem postanowień art. 28, 29a, 30 i 31. Każdy potencjalny inwestor, mający sprecyzowany zamiar wykonania określonych robót budowlanych, powinien rozpocząć lekturę prawa budowlanego od analizy tych przepisów, aby w przyszłości uniknąć komplikacji związanych z realizacją inwestycji ( por. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 29.). W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania poczynionego przez organy nadzoru budowalnego ustalenia, iż protokoły z czynności kontrolnych PINB, jak też dokumenty zamówień publicznych, umowy na wykonanie robót, ogłoszenia o postępie prac na stronie internetowej Gminy nakazują przyjąć, że na działkach które stanowiły drogi gruntowe, wykonano obiekty liniowe (drogi). Nie sposób też zakwestionować wniosku organów administracji, iż przedmiotowe płyty betonowe nie zapewniają możliwości użytkowania żadnego innego obiektu budowlanego znajdującego się na działkach drogowych, lecz pełnią samodzielną funkcję. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, powyższa okoliczność nie wymagała przeprowadzania dodatkowych dowodów w sytuacji gdy badane prace zostały wykonane na działkach drogowych, zaliczonych przez gminę przed wykonaniem badanych robót budowalnych do kategorii dróg publicznych gminnych. Taki charakter nieruchomości sprawia, iż nie wymaga żadnego dowodu, że składają się one na sieć drogową i mogą z nich – na zasadach właściwych dla drogi publicznej - korzystać nie tylko mieszkańcy posesji przyległych do ul. [...] i [...] ale także wszyscy zainteresowani. Nie sposób też przyjąć, stanowiska Gminy, które jest oparte na założeniu, iż dla robót budowalnych na drogach publicznych ustawodawca przewidział mniej rygorystyczne zasady niż dla pozostałych dróg. Takiej woli nie sposób odczytać w szczególności z ustawy Prawo budowalne. Jeśli chodzi o tezę skargi, iż wykonanych robot nie można zaliczyć do robót wymagających pozwolenia na budowę, bowiem nie spełniają one wymogów dla dróg publicznych, wskazanych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie , jak trafnie dostrzegł pełnomocnik Gminy, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą utwardzenie działek, które wykorzystywane są jako drogi (do ruchu pieszego i pojazdów kołowych) wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew też dalszej tezie skargi i wcześniejszych stanowisk Gminy, nie sposób dopatrzyć się aby z powoływanego orzecznictwa miało wynikać, iż powyższa zasada dotyczyła wyłącznie dróg innych niż drogi publiczne. W szczególności powoływany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. II OSK 2625/15 nie daje podstaw do formułowania takich wniosków. Przede wszystkim należy dostrzegać, iż powyższy eksponowany przez skarżącą na wszystkich etapach postępowania wyrok NSA zapadł w sprawie, w której WSA w Krakowie (wyrok z 29 maja 2015 roku sygn. akt II SA/Kr 349/15) przyjął w ślad za cytowanym orzecznictwem innych sądów administracyjnych, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorzystywanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. nr 43 poz. 430). Wobec jednoznaczności tej tezy, oraz innych wywodów zawartych w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA w Krakowie, opisywanego w części wyroku NSA nie sposób przyjąć z uwagi na wyrwane z kontekstu stwierdzenie, iż "obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane muszą spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne", by w sytuacji gdy zakres robót budowlanych wykonanych na gminnej drodze publicznej nie odpowiada zakresowi robót przewidzianych prawem, nie dochodziło do wykonania drogi tylko w tej przyczyny iż droga ta nie spełnia stosownych warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Ów zacytowany fragment wyroku służył niewątpliwe opisaniu potrzeby budowy dróg publicznych przy poszanowaniu wymogów rozporządzenia i nie daje podstaw do budowania tak radykalnych tez jak przedstawione w skardze. Przy czym wskazanie owo jawi się jako istotne, bowiem jak trafnie dostrzegły w niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego, brak zgodności wybudowanego obiektu z odpowiednimi normami lub brak wymaganych właściwości technicznych może stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego (drogi) do użytkowania. Co do wywodzonej przez pełnomocnika Gminy tymczasowości wykonach prac ZWINB trafnie dostrzegł, iż aby dany obiekt mógł być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor musi dokonać zgłoszenia, w którym określa przewidziany termin jego rozbiórki lub przeniesienie w inne miejsce. Tymczasem w badanej sprawie inwestor takiego zgłoszenia nie dokonywał. Nie sposób też mówić o tymczasowości wykonanych prac także w rozumieniu potocznym, skoro pierwsze z nich zostały przeprowadzone w 2009 roku i jak wynika z protokołów kontrolnych do dnia dzisiejszego pełnią one funkcje drogowe. Podsumowując, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowalnego należycie zbadały sprawę i prawidłowo oceniły dostępny materiał dowodowy i następnie wydały zgodnie z prawem rozstrzygnięcie kończące postępowanie. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.