II SA/Sz 333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Włodarczyk- Siuda, Sędzia WSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypisu z rejestru gruntów i budynków. oddala skargę P. K. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Starosty o wydanie informacji z ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej Gmina obręb L. Starosta postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 24 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 z. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił P. K. wydania wypisów z rejestru ewidencji gruntów i budynków dla działek o numerach [...] położonej w obrębie L. Gmina Z. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że właścicielami działek nr [...] są S. – B. K. i C. B. K., natomiast wnioskodawca zamierza kupić te działki. Na potwierdzenie zamiaru kupna przedłożył pisemną przedwstępną umowę kupna, sporządzoną poza biurem notarialnym . Zdaniem organu wniosek nie może zostać uwzględniony. Gdyż na wymienionych działkach wymagana jest aktualizacja użytków gruntowych z powodu rozbieżności między stanem na gruncie a zapisem w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15.10.1998 r., sygn.akt II SA 810/98, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.12.2007 r., sygn.akt II SA/BK 777/07). Tak więc, organ ewidencyjny jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem wypisu lub wyrysu z operatu ewidencyjnego, w celu realizacji obowiązku utrzymywania tego operatu w stałej aktualności. Starosta podniósł ponadto, że wypisy i wyrysy są zaświadczeniem potwierdzającym stan faktyczny na gruncie. Wydanie dokumentu nie spełniającego powyższego warunku, nie tylko zaprzeczałoby istocie art. 20 ust. 1 tej ustawy, ale byłoby niezgodne z prawem i mogłoby prowadzić do nadużyć; wypisy i wyrysy służą do wyceny gruntów w celu ich sprzedaży, dopłat do rolniczych upraw itp. W świetle art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściciele i inne osoby, w których władaniu znajduje się grunt są zobowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W niniejszej sprawie właściciele działek nie wywiązali się z tego obowiązku. Starosta, powołując się na przepis art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z operatu, gdyż nie jest ich właścicielem ani władającym. Zdaniem organu, krąg podmiotów uprawnionych do pozyskania danych z operatu ewidencyjnego niebędących właścicielami ani władającymi tych nieruchomości został bardzo zawężony, albowiem osoba ubiegająca się o wydanie takiego dokumentu musi wykazać własny interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że interes prawny zachodzi wówczas, gdy strona może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretną korzyść. O tym czy strona ma interes prawny – a nie tylko faktyczny – decyduje okoliczność, czy jej żądanie ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny, a więc uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot prawa lub obowiązki (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17.06.2008 r., sygn. akt III SA/Wr 599/07). Starosta uznał, że wnioskodawca jako potencjalny nabywca działek nr [...], nie wskazał we wniosku podstawy prawnej uprawniającej go do uzyskania wypisu z operatu, zatem nie wykazał istnienia interesu prawnego w tym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., domagając się uchylenia postanowienia w całości oraz zobowiązania Starosty do wydania żądanych wypisów. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 24 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 217 – 219 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w świetle przepisów tej ustawy, aktualizowanie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest zadaniem starostów a nie właścicieli gruntów, a tym bardziej osób, które są zainteresowane nabyciem prawa własności. Natomiast pojęcie interesu prawnego żądającego wydania wypisów powinno być rozumiane całkowicie odmiennie, niż na gruncie art. 28 k.p.a.. Ewidencja gruntów nie jest prowadzona wyłącznie na potrzeby obrotu administracyjnoprawnego. Przeciwnie jest ona prowadzona przede wszystkim na potrzeby obrotu cywilnoprawnego. Na gruncie obrotu cywilnoprawnego interes prawny nie jest wiązany z jakąś konkretną normą prawną, wynikającą z przepisu rangi ustawy i to normą prawa materialnego. Interes prawny może wynikać także ze stosunków prawnych, których źródłem są m.in. umowy. Skarżący przedłożył organowi kopię wstępnej umowy sprzedaży tych działek i umowa ta jest źródłem powstania stosunku prawnego, z którego wypływa z kolei interes prawny strony do żądania wypisów z operatu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1237 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że podstawową formą udzielania informacji z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym dane wskazane we wniosku jest wypis, który jest formą zaświadczenia potwierdzającego ujawniony w tej ewidencji stan prawny nieruchomości. W przepisie art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób wyraźny ustalono zasady wydawania wypisów dla poszczególnych kategorii wnioskodawców. I tak dla osób fizycznych i prawnych niebędących właścicielami nieruchomości, której wypis ma dotyczyć, przewidziano wymóg istnienia po stronie tychże osób interesu prawnego w uzyskaniu wypisu. Istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawców przewidują również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 2 tej ustawy, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz gdy osoba ubiega się o nie ze względu na interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego wypis jest zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem przepisy Działu II tej ustawy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a wydanie zaświadczenia w postaci wypisu prowadzone jest, wbrew twierdzeniom strony, w ramach procedury administracyjnej, to znaczy tyle samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. taki stan, w którym wprawdzie dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany podjęciem przez organ danej czynności lub rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego P. K. nie wykazał istnienia takiego przepisu. Interesu prawnego w uzyskaniu wypisu nie sposób wyprowadzić z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Art. 24 tej ustawy ustala bowiem zróżnicowane zasady udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków w zależności od kategorii tych danych. Przepis art. 24 ust. 2 tej ustawy ustala wprawdzie zasadę jawności (ogólnodostępności), ale jedynie w odniesieniu do informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Czym są informacje o gruntach, budynkach i lokalach stanowi art. 20 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3. W zakres tych informacji nie wchodzą dane dotyczące właściciela czy miejsca ich zamieszkania (art. 20 ust. 2). Takie dodatkowe dane zawiera właśnie wypis z ewidencji gruntów i budynków. Warunkiem uzyskania powyższego wypisu przez osoby fizyczne i prawne a niebędące właścicielem nieruchomości, jest istnienie po ich stronie interesu prawnego, co wynika z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i z art. 217 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia czy dane imienne właściciela były uprzednio znane wnioskodawcy czy nie. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia strony, że podstawą prawną uzasadniającą wydanie żądanych informacji jest wstępna umowa sprzedaży sporządzona bez udziału notariusza. Umowa ta nie jest aktem przenoszącym własność, a jedynie zobowiązaniem (nawet nieprzymusowym) do zawarcia ostatecznej umowy kupna – sprzedaży, w określonym czasie. Nadto organ odwoławczy za nietrafną uznał też argumentację o odmiennym rozumieniu interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (wypisu) na gruncie obrotu cywilnoprawnego, ponieważ między organem a żądającym wypisów istnieje stosunek administracyjny, a nie cywilny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. S. wniósł o uchylenie postanowień obu organów i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych i z uwzględnieniem możliwości prowadzenia w sposób racjonalny sporu prawnego. Skarżący zarzucił, że postanowienia obu organów zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, a to rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych (D.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.) oraz przepisów K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o wydanie wypisów i wyrysów z rejestru gruntów i budynków działek o nr [...] . Do wniosku przedłożył kopię warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, jaką zawarł wraz z żoną jako kupujący przedmiotową nieruchomość od Państwa K., występującymi w tej umowie jako sprzedający i powołał się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Starosta odmowę wydania żądanych dokumentów uzasadnił dwoma argumentami : po pierwsze dezaktualizacją danych w ewidencji, która miała polegać na tym, że na skutek odłogowania w/w działek gruntu, wyrosły na nich samosiejki, o których nie ma mowy w ewidencji i po drugie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w ubieganiu się o wypisy i wyrysy. Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie Starosty , skoncentrował się wyłącznie na legitymacji procesowej. W dalszej części uzasadnienia wskazując na przepis art. 7 k.p.a., będący źródłem dwóch zasad ogólnych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, skarżący wywiódł, że w ramach postępowania administracyjnego to do organu administracji publicznej, jako organu stosującego prawo – a nie do strony takiego postępowania należy nie tylko ustalenie faktów dotyczących danej sprawy, ale i dokonanie rekonstrukcji stanu prawnego, polegającego na ustaleniu zespołu przepisów prawnych które pozwalają na zrekonstruowanie mającego w dalszej sprawie zastosowania stanu prawnego. W świetle powyższego żaden organ administracji publicznej (ani żaden Sąd) nie ma prawa uzasadniać swego stanowiska twierdzeniem, że strona danego postępowania administracyjnego nie wykazała przepisu czy interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, organy rozpoznające jego wniosek o wydanie wypisu z ewidencji gruntów, winny uwzględnić nie tylko przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeń wydanych na ich podstawie, lecz także przepisy innych ustaw, jak i aktów wydanych na ich podstawie. Ponieważ dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków wymagane są m.in. przy dokonywaniu wpisów w księgach wieczystych, także przepisy dotyczące prowadzenia ksiąg wieczystych określają podstawy prawne działań organów administracji publicznej. Do przepisów tego rodzaju należy § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.). (którego treść przytoczono w skardze). W ocenie skarżącego, w świetle tego przepisu oczywiste jest, że wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej są dokumentami, które zawierają dane dotyczące nieruchomości, podlegające wpisom do ksiąg wieczystych. Ponadto dokumenty te muszą być zaopatrzone z klauzulą organu administracji geodezyjnej, o przeznaczeniu do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Dlatego, w sytuacji gdy skarżący oraz jego żona, w związku z zawarciem umowy zobowiązującej do przeniesienia na nich rzecz prawa własności nieruchomości stanowiącej działki o nr [...], zmierza do ujawnienia na ich rzecz – jako przyszłych właścicieli – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, to przepis § 28 ust. 1 powyższego rozporządzenia jest właśnie tym przepisem, który zainteresowanie faktyczne skarżącego uzyskaniem wnioskowanych dokumentów czyni zainteresowaniem prawnym. Bez tych dokumentów skarżący nie będzie mógł ujawnić prawa własności wspomnianej nieruchomości na rzecz swoją i małżonki. Skarżący wniósł też o zbadanie formy załatwienia sprawy i powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/BK 647/10, że wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej nie są zaświadczeniami w rozumieniu art. 217 k.p.a. i odmowa ich wydania powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że przepisy § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2010 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów; stanowią o posiadanym przez niego interesie prawnym. Wymóg uzyskania dokumentów wymienionych w tym przepisie dotyczy właścicieli (§ 19 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 rozporządzenia), a którymi nie są skarżący i jego żona. Organ podniósł też, że w dotychczasowych orzeczeniach nie była kwestionowana forma odmowy wydania wypisów w postaci postanowienia (vide wyrok NSA z dnia 22.02.2007 r.,, sygn.akt I OSK 560/06 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25.01.2006 r. sygn.akt II SA/Sz 543/05, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 05.03.2008 r., sygn.akt II SA/Sz 1135/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postępowanie o udzielenie informacji (wydanie wypisów z ewidencji gruntów i budynków) prowadzone w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 8 ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Podnieść należy, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy( por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn.akt I OSK 189/09, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn.akt I OSK 1319/09; wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn.akt I OSK 1030/09). Informacje, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy zawiera operat ewidencyjny, są one jawne a starosta udostępnia je w formach wskazanych w art. 24 ust. 3 ustawy. Udostępnienia tych informacji może żądać każdy, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy. Istnieje natomiast ograniczenie w udostępnianiu danych osobowych podmiotów, o jakich mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli gruntów. Ograniczenie to przewiduje art. 24 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające także dane osobowe, na żądanie : 1. właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniony zbiór danych lub wypis; 2. organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniony zbiór danych lub wypis; 3. innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Rozważając dopuszczalność udzielenia skarżącemu wnioskowanego wypisu z ewidencji gruntów zawierającego dane dotyczące właścicieli i ich adresów, w istniejącym stanie prawnym w pierwszej kolejności obowiązkiem organów było ustalenie, czy wnioskodawca mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymania tych danych. Niesporne jest w sprawie, że skarżący w dacie składania wniosku ani w toku całego tego postępowania administracyjnego nie był właścicielem lub podmiotem władającym gruntami, których dotyczyć miał wypis, ani organem o jakich mowa w art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy. W takiej sytuacji podstawę udzielenia żądanych informacji mógł stanowić jedynie przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Przepis ten przewiduje takie uprawnienie dla podmiotów, które mają interes prawny w otrzymaniu danych dotyczących właścicieli gruntów i ich adresów. W ocenie Sądu, skarżący takiego interesu nie wykazał. Źródła interesu prawnego nie można wywodzić z umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości zawartej na podstawie art. 389 Kodeksu cywilnego, gdyż umowa taka nie przenosi prawa własności. Wyjaśnić też trzeba, że przepisy nie przewidują żadnej określonej formy zawarcia umowy przedwstępnej. Forma umowy przedwstępnej będzie miała natomiast istotne znaczenie ze względu na jej skutki prawne (art. 390 § 2 Kodeksu cywilnego). Nie stanowi też źródła interesu prawnego skarżącego § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że wymóg uzyskania wymienionych w tym przepisie rozporządzenia (wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej zaopatrzonych w odpowiednie klauzule) dotyczy właścicieli nieruchomości. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego cechą jest także realność (aktualność). Nie może być on zatem udowodniony zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn.akt I OSK 1038/07). Skoro skarżący nie wykazał interesu prawnego do otrzymania wnioskowanego wypisu z ewidencji gruntów i budynków, odmowa udzielenia tych informacji jest uzasadniona. Odnosząc się do formy w jakiej organ powinien odmówić wydania wnioskowanego wypisu, wyjaśnić trzeba, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenie wykonawcze do ustawy tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju Rolnictwa i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) kwestii tej nie regulują. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że formą właściwą do odmowy wydania skarżącemu wypisu jest postanowienie i w podstawie prawnej postanowienia Starosta przywołał art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 k.p.a., zaś organ odwoławczy art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, właściwą formą załatwienia sprawy byłoby wydanie decyzji administracyjnej. W literaturze wskazuje się, że jeżeli przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, to w przypadkach takich jest możliwe przyjęcie domniemania o decyzyjnej formie jej załatwienia (por. A.Wróbel : M.Jaśkowska, A.Wrobel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. II, Zakamczyce 2005, s.611). Niewątpliwie Starosta Drawski, działający jako organ administracji publicznej, był upoważniony i zobowiązany, na mocy przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do załatwienia sprawy wniosku P. K. z dnia [...] r. Sprawa ta miała charakter sprawy administracyjnej. Negatywne zatem rozstrzygnięcie, poprzez odmowę wydania skarżącemu wypisu, niezależnie od przyczyn odmowy, powinno przybrać formę decyzji. (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz803/10). Powyższy pogląd został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn.akt I OSK 654/11. W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji stwierdził między innymi, że wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, jakkolwiek są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej, to jednak nie stanowią zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Wobec tego odmowa ich wydania nie może nastąpić w formie postanowienia, podejmowanego na podstawie art. 219 k.p.a. Podniósł też cyt. "że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonana odmowa wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, wskazują natomiast, w jakiej formie starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, oraz że każdy może żądać udostępnienia informacji w nim zawartych (art. 24 ust. 3 i 4). Również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) kwestii tej nie regulują. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej i konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania i spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w (indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące co wynika z art. 7 Konstytucji RP i (art. 6 oraz art. 107 kpa). Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, tj. na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 kpa postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 104 § 2 kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Podkreśla się także, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych, stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do ijej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). Tak też jest w przypadku wydawania przez starostę wypisów z rejestru gruntów i wyrysów z mapy ewidencyjnej. Dlatego też, przyjąć należy, że przepisy art. 23 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniają do podejmowania wprost na ich podstawie decyzji administracyjnych o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysuj z mapy ewidencyjnej". Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organy winny wydać decyzję administracyjną, a nie postanowienie. Tym niemniej, oceniając wagę tego uchybienia Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę jego znaczenie na ostateczny wynik sprawy, który ukształtowany został treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia przepisów postępowania jedynie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając pod tym kątem niewłaściwe określenie przez organy wydanych w sprawie rozstrzygnięć jako postanowienia, wobec prawidłowego orzeczenia co do istoty sprawy i zamieszczenia w nich wszystkich elementów wymaganych od decyzji administracyjnej przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd uznał, że dostrzeżone uchybienie organów w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że wydając zaskarżone orzeczenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie naruszył prawa w stopniu, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.