II SA/Sz 346/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014r. sprawy ze skargi D. K. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolinie z dnia 22 marca 2013r. Nr XL/404/13 w przedmiocie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolin oddala skargę. Rada Miejska , działając na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w dniu 22 marca 2013 r. podjęła uchwałę nr XL/404/13 w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolin. W § 1 uchwały wskazano, że przyjmuje się zmianę Studium w granicach administracyjnych gminy Wolin, opracowanej zgodnie z uchwałą nr IX/97/11 Rady Miejskiej w Wolinie z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wolin. W dniu 19 lutego 2014 r. (data wpływu pisma do organu) D. K. i T. R., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwały Radę Miejską do usunięcia naruszeń prawa powstałych wskutek podjęcia uchwały nr XL/404/13, z dnia 22 marca 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym domagały się stwierdzenia nieważności uchwały. Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia 19 marca 2014 r. Rada Miejska odmówiła uwzględnienia wezwania, informując, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska Rady wyrażonego w ww. uchwale i tym samym do wystąpienia z projektem stosownej uchwały pod obrady Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym D. K. i T. R. pismem z dnia 21 marca 2014 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Wolinie nr XL/404/13, z dnia 22 marca 2013 r., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie zasad i procedury sporządzania studium, polegające na naruszeniu przepisów, które wskazano w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie: - art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a.; - art. 29, art. 33, art. 39, art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; - art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a.; - art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; - przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). W uzasadnieniu skargi D. K. i T. R. wskazały, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny jako współwłaścicieli posesji położonych przy ulicy[...] . Zdaniem skarżących, w związku z uruchomieniem kopalni (wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża W.), powstanie zagrożenie bezpieczeństwa oraz mienia przez okres 7-8 lat poprzez fakt, że wolińskimi ulicami dzienne będzie jeździć 50 wysokotonażowych ciężarówek. Zagrożony będzie również pokład wodonośny w obrębie O.-kopalni. Na poparcie powyższego strony powołały się na opinię biegłego dr S. K., zgodnie z którą pokład wodonośny, z którego mieszkańcy czerpią wodę zostanie zanieczyszczony, a dodatkowo lustro wody obniży się, co spowoduje utratę wody w ujęciach, które wykonane zostały we własnym zakresie. W dalszej kolejności D. K. i T. R. podały, że w przyjętym Studium: - nie uwzględniono alternatywnego sposobu transportu urobku, np. drogą wodną lub taśmociągiem wprost do pobliskiego zakładu-betoniarni; - ustalono, że wysokość skarpy nadwodnej od strony osiedla wyniesie około 13 m, a części podwodnej około 19 m, a zatem przy wiatrach północnych woda będzie podmywała skarpy, zwłaszcza, że pokłady żwiru nie posiadają przerostów glinowo-iłowych, co stwarza realne zagrożenie osuwiska-abrazji; - filar ochronny przewidziany jest od strony łąk i pól; zdaniem strony, takie zabezpieczenia w postaci filaru stosowane są w stosunku do obiektów zagrożonych następstwami eksploatacyjnymi, a zatem nie uwzględniono filaru od strony O. oraz budowanego gazociągu z terminalu w Ś.; - O. położone jest pomiędzy planowaną kopalnią, a wysypiskiem odpadów komunalnych i przemysłowych; lej depresyjny w sposób naturalny -grawitacyjny będzie ssał wody odciekowe z wysypiska, które "przejdą" przez pokłady wodonośne, z których czerpana jest woda konsumpcyjna. Uzasadniając naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko skarżące podniosły, że nie udostępniono informacji publicznych dotyczących opinii wydawanych przez instytucje zajmujące stanowisko w przedmiocie prowadzonej procedury zmian Studium. Przedstawione uwagi, w opinii stron, w sposób nie budzący wątpliwości wskazują również, że uchwała pozostaje w sprzeczności z wymogami prawnymi prognozy oddziaływania na środowisko. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a. Skarżące stanęły na stanowisku, że organ nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku troski o słuszny interes obywateli-członków wspólnoty samorządowej Gminy W., nie zadbał także o interes budżetu Gminy W., co jest równie istotne w tej sprawie. D. K. i T. R. stwierdziły nadto, że dokonanie zmiany Studium, co w konsekwencji umożliwi rozpoczęcie inwestycji dotyczącej uruchomienia kopalni, pozostaje również w rażącej sprzeczności z treścią przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem stron, w przedmiotowym wypadku nie znajdzie zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 34 ww. ustawy, albowiem za realizacją projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia nie przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. Ponadto w przypadku wprowadzonej zmiany trudno jednoznacznie i konkretnie wywieść, że uruchomienie kopalni stanowi nadrzędny interes publiczny, skoro przeciwstawiany jest mu inny, konkretny interes publiczny, a mianowicie prawo do życia skarżących w zdrowym i czystym środowisku, bez hałasu i pyłu. Ten interes, w ocenie stron, należy uznać za priorytetowy, tym bardziej, że w obszarze planowanej inwestycji występuje siedlisko Acrocephalus paludicola - wodniczki, wymagającej ochronny czynnej jako gatunku zagrożonego wyginięciem. Dalej strony wymieniły gatunki ptaków oraz płazy i gady występujące na terenie objętym zmianą Studium (z odwołaniem się do filmów i zdjęć) i wskazały, że wprowadzenie zmian w Studium, umożliwiających uruchomienie kopalni, a przez to ingerencję w środowisko naturalne, bez wątpienia rażąco narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody, albowiem inwestycja jest w obrębie obszaru Natura 2000. Tym samym nie sposób nazwać utworzenia kopalni w obszarze Natura 2000 na obszarze prawie 9 ha jako nieistotnego dla środowiska, podobnie jak wykopanie kanału w strefie posiadającej status Obszaru Cennego Przyrodniczo, a co ma zostać przeprowadzone w związku z planowaną inwestycją. W kwestii naruszenia art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. skarżące wskazały na dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, w szczególności raportu oddziaływania na środowisko, wyrażające się w uznaniu, że raport ten pozostaje rzetelny, w sytuacji gdy Burmistrz W. publicznie wskazywał na jego uchybienia, co uzasadniało konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego. Ponadto w toku prowadzonej procedury przedstawiciel organu wielokrotnie wypowiadał się, że przedmiotowy raport jest fragmentaryczny, nie dotyczy tego opracowania, nie uwzględnia wszelkich uwarunkowań niezbędnych do zmian. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżące nie wykazały na czym polega naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnień przez zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotowa skarga, dotycząca uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2013 r. nr XL/404/13 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., została oparta o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 P.p.s.a., termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione. Skarżące dopełniły wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono także z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że ze względu na materię zaskarżonej uchwały, tj. zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonej na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dotyczy ona niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Skoro powyższe wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. bada, czy interes prawny skarżących został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Regulacja wskazanego przepisu uzależnia bowiem skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem wyjaśnienie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia skargi. Oceniając legitymację procesową skarżących na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., podkreślić trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Skoro zatem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w takiej sytuacji istnieje po stronie skarżącego interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Reasumując, skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi. Poza tym naruszony interes prawny powinien cechować się bezpośredniością, realnością i konkretnością (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 623/08). Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por.: wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się nadto, że prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej i stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Tym samym jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (por.: wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07). Jednocześnie wskazuje się również, że ustalenia studium mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Lex nr 304089). Badając zatem skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, co wymaga szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. W rozpoznawanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżące, jako współwłaścicielki posesji położonych w W. przy ulicy O., upatrują w istocie w możliwości wznowienia eksploatacji kruszywa naturalnego – [...] . W ocenie skarżących, uruchomienie kopalni spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa, zdrowia i mienia mieszkańców przez okres 7-8 lat, a ponadto zagrożenie dla podkładu wodonośnego, z którego czerpana jest woda dla mieszkańców O. i środowiska naturalnego, w tym między innymi dla ptactwa zamieszkującego tereny objęte zmianą Studium. W ocenie Sądu, takie bezpośrednie ukształtowanie zaskarżoną uchwałą sytuacji prawnej skarżących nie nastąpiło. Według zapisów Studium dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dział III pkt 1.8.5.1. zaskarżonej uchwały – nowe obszary kruszyw naturalnych), przewiduje się, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym obszar zmiany Studium należy wprowadzić zapisy gwarantujące ochronę środowiska wodno-gruntowego, terenów chronionych akustycznie, jak również środowiska przyrodniczego, w tym siedlisk przyrodniczych, a także gatunków roślin i zwierząt, dla których zostały wyznaczone obszary Natura 2000, w tym: - przeprowadzenie monitoringu w zakresie jakości wód podziemnych oraz poziomu zwierciadła wód podziemnych poprzez zaprojektowanie sieci piezometrów zlokalizowanych w rejonie kopalni; - uwzględnienie obsadzenia miejsca inwestycji od strony zabudowy mieszkaniowej O. pasmem nasadzeń roślinności w postaci drzew i krzewów w celu ograniczenia emisji pyłów i gazów do powietrza, a tym samym zmniejszenia zanieczyszczenia gruntów i pokrywy glebowej przez substancje zawarte w spalinach pojazdów poruszających się w miejscu lokalizacji inwestycji, a także - zaprojektowanie nasadzeń dogęszczających, składających się z gatunków rodzimych, które należy zróżnicować w zależności od lokalnych uwarunkowań siedliskowych i krajobrazowych. Jak już wyżej wskazano, istnienie związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących musi być aktualne, rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne. Skarżące naruszenia swojego interesu prawnego upatrują natomiast w zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w Studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym zmianami, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy bowiem rozróżnić interes faktyczny polegający na tym, że strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez to uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa dotyczącej jej sytuacji prawnej. Stwierdzić zatem należy, że skarżące nie wykazały naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. Skoro skarżące nie mają w przedmiotowej sprawie legitymacji skargowej, to wniesiona przez nie skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji, brak było podstaw do badania merytorycznych zarzutów skargi.