II SA/Sz 356/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta D. , w oparciu o przepis art. 104, 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 3 pkt 10, art. 4 pkt 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 20, art. 23, art. 24, art. 24a, art. 25 ust. 1 – 2, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456), przyznał D. W. zasiłek rodzinny na dziecko – P. W. od dnia [...] r. w kwocie [...] zł a także dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka – P. W. - od dnia [....] . w kwocie [...] zł. Decyzja została doręczona D. W. w dniu 14.02.2014 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , Burmistrz Miasta D. uchylił decyzję z dnia 4 lutego 2014 r. przyznającą świadczenia rodzinne. Wskazał, że w dniu 14.02.2014 r. sporządzono wydruk z programu Powiatowego Urzędu Pracy , z którego wynika, że D. W. uzyskała prawo do zasiłku dla bezrobotnych od miesiąca grudnia 2013 r. a kwota netto wypłaconego zasiłku za miesiąc styczeń 2014 r. wyniosła [...] zł. Powyższe dane spowodowały konieczność ponownego wyliczenia dochodu rodziny. Po dokonaniu tego wyliczenia, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł i jest wyższy od kwoty [...] zł. Kwota przekroczenia jest niższa od najniższego zasiłku rodzinnego tj. od kwoty [...] zł i wynosi [...] zł jednak w poprzednim okresie zasiłkowym (tj. [...] r.) D. W. nie pobierała zasiłku rodzinnego co powoduje utratę prawa do dalszego pobierania przez nią świadczeń od lutego 2014 r. Decyzja została doręczona D. W. j w dniu 19 lutego 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, D. W. wskazała, że jest ona krzywdząca ponieważ organ doliczył do jej dochodu kwotę uzyskaną z tytułu zbycia akcji z zakładu pracy, podczas gdy zbycie akcji było jednorazowe i w późniejszym okresie nie miała z tego tytułu żadnych dochodów. Po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji z dnia 18 lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uchylającą decyzję z dnia 4.02.2014 r. o przyznaniu świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie do obliczonego dochodu miesięcznego rodziny dodał dochód uzyskany ([...] zł), a uzyskaną kwotę podzielił na dwa, tj. na liczbę osób w rodzinie. Uzyskana kwota [...] zł stanowi dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, który jest wyższy od ustawowego kryterium, tj. kwoty [...] zł. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia dochodu pozostawionego do wyliczenia z tytułu zbycia akcji (2012 r.), organ odwoławczy wskazał, że dochód ten nie występuje w katalogu dochodów utraconych ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą decyzję D. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponownie podnosząc, że zbycie akcji w 2012 r. było jednorazowe i w późniejszym okresie nie miała z tego tytułu dochodu. Akcje pochodziły z zakładu pracy i odprowadziła od nich podatek dochodowy. Obecnie jej jedynym dochodem jest zasiłek dla bezrobotnych w kwocie [...] zł, do którego wlicza jej się jako dochód z akcji – [...] zł z 2012 r. Syn P. nie posiada żadnych dochodów i jest na utrzymaniu skarżącej ponieważ nie otrzymuje także renty po swoim zmarłym ojcu. Skarżąca wniosła o "nieuwzględnianie dochodu ze zbycia akcji w 2012 r. przy obecnych faktycznych dochodach z zasiłku dla bezrobotnych i ciężkiej sytuacji". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do jej uchylenia choć z innych względów niż wskazywane przez skarżącą. Stanowisko D. W., że dochód z tytułu zbycia akcji, uzyskany w 2012 r. powinien zostać pominięty przy wyliczaniu miesięcznego dochodu rodziny gdyż był dochodem jednorazowym, należy uznać za nietrafne. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dochodem są m.in. - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wynika z zapisów zawartych w zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2012 (PIT-38), uzyskany przez skarżącą z tytułu zbycia akcji przychód w kwocie [...] zł stanowił przychód, o jakim mowa w wymienionym powyżej art. 30 b ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Jednocześnie nie został on wymieniony w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym utrata dochodu oznacza utratę spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. W tej sytuacji brak jest podstaw by uznać wspomniany dochód z tytułu zbycia akacji za dochód utracony, ewentualnie by uznać, że nie stanowi on dochodu o jakim mowa w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo to zaskarżoną decyzję należało uznać za wadliwą. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzją z dnia [...] r. D. W. przyznano prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] r. (decyzję doręczono w dniu 14.02.2014 r.). Następnie, w oparciu o przepis art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) a także art. 32 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456) decyzję tę uchylono, wskazując jedynie w jej uzasadnieniu, że z uwagi na informację o wypłacie skarżącej zasiłku dla bezrobotnych niezbędne stało się ponowne wyliczenie dochodu rodziny, oraz że utrata prawa do dalszego pobierania przez skarżącą świadczeń rodzinnych nastąpi od miesiąca lutego 2014 r. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zostały wymienione w Rozdziale 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z tym że zgodnie z treścią art. 163 tej ustawy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Tego typu sytuacja została wymieniona m.in. w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 cytowanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Jak wynika zatem z powyższych uregulowań, organ może tylko wówczas wzruszyć decyzję ostateczną, gdy wykaże, że nastąpiła jedna z okoliczności wymienionych powyżej. Ustalając przesłankę zmiany sytuacji rodzinnej strony, organ obowiązany jest wziąć pod uwagę związane ze składem osobowym rodziny okoliczności uzasadniające nabycie prawa do świadczenia rodzinnego, które ustały po początkowym dniu jego przysługiwania. Należy podkreślić, że sytuacja rodzinna podobnie jak dochodowa, powinna "ulec zmianie". Trudno byłoby mówić, że sytuacja uległa takiej zmianie już w dacie orzekania o przyznaniu uprawnienia bowiem wówczas nie dotyczyłaby sytuacji rodzinnej, ale wiedzy organu o tej sytuacji, a tak właśnie przedstawia się przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych można wzruszyć tylko taką decyzję dotyczącą zmian w sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, która w dacie orzekania była zgodna z prawem, ale w trakcie wykonywania tej decyzji ustał tytuł do kontynuacji świadczenia. W niniejszej sprawie, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uchylona decyzją z dnia [...] r. – decyzja z dnia 4 lutego 2014 r. nie była decyzją ostateczną. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzjami ostatecznymi są takie decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że od wspomnianej decyzji z [...] r. D. W. służyło odwołanie – decyzja została jej doręczona w dniu 14 lutego 2014 r. i od tej daty należało liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w myśl art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wypływająca z tego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną, czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. Okoliczność, że przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej są bardziej rygorystyczne niż przesłanki uchylenia decyzji nieostatecznej, nie oznacza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, jest nią "silniej" związany niż decyzją nieostateczną. W obu bowiem przypadkach organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może uchylić lub zmienić ją tylko wówczas, gdy zezwalają mu na to przepisy kodeksu. Zastrzeżenie to należy odnieść także do dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, bowiem również w tym przypadku zmiana lub uchylenie takiej decyzji może dokonać się wyłącznie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z udziałem strony na podstawie i w granicach art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, aut. Andrzej Wróbel). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organ błędnie zastosował art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - umożliwiający zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych – bowiem decyzja z dnia [...] r. nie była decyzją ostateczną. Należy przy tym zaznaczyć, że nawet gdyby wspomniana decyzja była decyzją ostateczną, to także i w tym wypadku jej uchylenie w oparciu o cytowany przepis nie mogłoby zostać uznane za prawidłowe. Jak już bowiem wspomniano powyżej, zmiana bądź uchylenie decyzji byłoby możliwe w wypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, że organ, uchylając decyzję z dnia [...] r., prawidłowo zastosował cytowane przepisy bowiem brak jest dostatecznych danych do ustalenia, czy po dacie wydania tejże decyzji istotnie nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny D. W., mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Należy zaznaczyć, że okoliczność uzyskania przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych była organowi znana już w dniu 4 lutego 2014 r. Świadczy o tym m.in. wydruk z programu Powiatowego Urzędu Pracy pochodzący z tej właśnie daty. Wspomniany wydruk, podobnie jak późniejszy – z dnia 14.02.2014 r. nie zawierają jednak informacji, w jakiej dacie nastąpiła wypłata zasiłku za styczeń 2014 r. - w szczególności czy nastąpiło do już po wydaniu decyzji z [...] r. Organ nie wskazuje przy tym na inne okoliczności, świadczące o zmianie sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny D. W. Nie sposób zatem stwierdzić, czy po wydaniu decyzji z [...] r. nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - a tylko w takim wypadku możliwa byłaby zmiana bądź uchylenie decyzji. Biorąc pod uwagę znaczenie i zakres dostrzeżonych wyżej wadliwości, dla końcowego rozpatrzenia sprawy, konieczne okazało się wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego, decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi, a w szczególności ustalić jednoznacznie, kiedy i jaka zmiana zaszła w sytuacji rodzinnej lub dochodowej skarżącej. W zależności od poczynionych ustaleń organ winien podjąć dalsze czynności przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym ewentualnie – o ile zajdzie taka konieczność – zmierzające do zmiany bądź uchylenia wspomnianej decyzji (nie wyłączając jako podstawy takiej zmiany bądź uchylenia art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ winien przy tym mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu ani działający w powiązaniu z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też art. 16 ust. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 174/14).