II SA/Sz 366/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1,2,3, art. 59g ust. 1,2,3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nałożył na inwestora D. B. karą w wysokości [...] ([...] ) złotych z tytułu nielegalnego użytkowania czterech wiat hodowlanych wchodzących w skład fermy [...], wybudowanych w m. W. na nieruchomości obejmującej działki nr [...] Na podstawie art. 143 k.p.a. organ wstrzymał wykonanie niniejszego postanowienia do czasu, gdy stanie się one ostateczne w administracyjnym toku postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 6 czerwca 2012 r. pracownicy PINB w G. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie fermy [...] znajdującej się w miejscowości W. na terenie nieruchomości obejmującej działki nr [...] W trakcie kontroli ustalono, że D. B. decyzją Starosty G. z dnia [...] r., nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę fermy [...] na [...] sztuk matek ([...]), składającą się z dziesięciu wiat drewnianych z urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...] w m. W. Gm. P. wraz z drenażem i odpływami kanalizacji sanitarnej do dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki o pojemnościach V = 10 m3 każdy oraz płytą gnojową o pow. 144 m2 ze zbiornikiem bezodpływowym na odcieki o poj. V = 20 m3. Powyższą decyzją zatwierdzony został również projekt budowlany autorstwa mgr inż. A. S. Obiektom w udzielonym pozwoleniu nadano kategorię obiektu budowlanego – VIII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że wybudowano cztery z projektowanych dziesięciu wiat, w których D. B. od dwóch lat hoduje [...]. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej części fermy [...]. Szczegółowe ustalenia z czynności kontrolnych zostały przedstawione w protokole oględzin. W toku postępowania, fakt użytkowania fermy norek potwierdził Powiatowy Lekarz Weterynarii w G., który nadzoruje hodowlę [...]. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 55 pkt 3 tej ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor przed przystąpieniem do użytkowania czterech wiat, powinien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż roboty budowlane objęte udzielonym pozwoleniem na budowę nie zostały zakończone w pełnym zakresie. Zgodnie z art. 55 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do tej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stanowi iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W). W rozpatrywanej sprawie kara wynosi [...] złotych. Karę obliczono w następujący sposób : stawka opłaty (S) = [...] zł, współczynnik kategorii obiektu (k) dla budynku wiaty hodowlanej zaliczonej do kategorii VIII = 5, współczynnik wielkości obiektu budowlanego dla kubatury < 1.000 m3, ilość obiektów = 4. Wymierzona kara z tytułu nielegelanego użytkowania wynosi [...] Zażalenie na powyższe postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wniósł D. B. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że nie zgadza się z postanowieniem, gdyż jest ono krzywdzące. Przyznał, że w [...] r. uzyskał pozwolenie na budowę fermy [...]. Jednak z uwagi na brak środków realizację inwestycji rozłożył w czasie. Dlatego też pierwszą z zaprojektowanych wiat wybudował i zaczął użytkować przed dwoma laty, natomiast pozostałe trzy wiaty budował w terminie późniejszym. D. B. podniósł też, że z powodu trudności finansowych realizacja inwestycji wydłużyła się i pozostałe trzy wiaty budował przez dwa lata i zakończył dopiero w bieżącym roku. Tuż przed kontrolą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaczął obsadzać te wiaty. Dlatego nie zdążył zgłosić części inwestycji do odbioru, gdyż przed zakończeniem obsadzania przeprowadzono kontrolę. W tej sytuacji, zdaniem strony, istotnie w stosunku do jednej wiaty nie dochował zgłoszenia jej użytkowania, natomiast w stosunku do trzech wiat w dopełnieniu formalności uniemożliwiała mu przeprowadzona kontrola. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, i art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1,2 i 3, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił ustalenia i stanowisko organu I instancji i wskazał, że przedmiotowe cztery wiaty były użytkowane przed formalno – prawnym zakończeniem ich budowy. Wynika to zarówno z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu z kontroli, jak i z treści złożonego zażalenia. Ponadto organ powołał się na pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w z dnia [...]r., [...] informujące, że ferma mięsożernych zwierząt futerkowych –[...] funkcjonująca od [...]r. pod nazwą G. kontrolowana była w następujących okresach : - [...] r. – kontrola dobrostanu [...] oraz kontrola wykorzystywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do karmienia zwierząt futerkowych, [...] r. – kontrola dobrostanu [...] (...). Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał dalej, że w dniu [...]r. gospodarstwo rolne na wniosek strony zostało wykreślone z rejestru podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. , natomiast w dniu [...]r. wpisano fermę do ww. rejestru pod nazwą G. Przedmiotem działalności spółki jest utrzymywanie zwierząt futerkowych – [...]. Ww. ferma została poddana kontroli w dniu [...] r. w zakresie dobrostanu [...] oraz wykorzystywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego do karmienia zwierząt futerkowych. Podczas kontroli stwierdzono obecność [...] w klatkach umiejscowionych w pawilonach wobec czego dokonano pomiarów losowo wybranych klatek celem ustalenia powierzchni użytkowej dla zwierząt. Przedmiotem kontroli nie było ustalenie czy wszystkie pawilony są zasiedlane przez [...], w związku z tym tego faktu nie odnotowuje się w protokole kontroli i tym samym Powiatowy Lekarz Weterynarii nie jest w stanie w chwili obecnej odpowiedzieć na pytanie dotyczące zasiedlenia wszystkich pawilonów. Specyfika hodowli [...] powoduje, że w różnych okresach roku w pawilonach znajduje się różna liczba zwierząt. Niemniej jednak program monitoringu i zwalczania gryzoni obejmuje między innymi cztery pawilony znajdujące się na terenie fermy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że jednoznacznie wynika z decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] r., iż D. B. wystąpił i otrzymał pozwolenie na budowę fermy [...] składającej się z dziesięciu wiat drewnianych z urządzeniami towarzyszącymi, wybudował cztery takie wiaty i przystąpił do ich użytkowania. Zasadnie zatem, organ pierwszej instancji wskazał, że w takim wypadku, zgodnie z art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor był obowiązany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanych czterech wiat, zanim przystąpił do ich użytkowania. Wymierzenie przedmiotowej kary za nielegalne użytkowanie przez organ powiatowy jest uzasadnione. Organ odwoławczy nie uznał za trafne zarzuty podniesione w zażaleniu, że w stosunku do trzech pozostałych wiat dopełnienie formalności uniemożliwiła mu przeprowadzona kontrola. D.B. był zobowiązany do dopełnienia formalności przed przystąpieniem do użytkowania wiat tj. przed przystąpieniem do ich "obsadzania". "Obsadzenie" – jak nazwał to skarżący, czy umieszczenie zwierząt w pozostałych trzech z czterech przedmiotowych wiat – przed formalno – prawnym zakończeniem budowy, stanowi nielegalne przystąpienie do użytkowania. Organ pierwszej instancji prawidłowo również wyliczył wysokość nałożonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania, zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Kwota ta stanowi iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiotowy obiekt budowlany został zakwalifikowany do kategorii VIII według załącznika do ustawy Prawo budowlane. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii VIII, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) na wartość równą 5, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), dla obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii VIII, o kubaturze wynosi 1. Tak więc, kara z tytułu nielegalnego użytkowania jednej wiaty wynosi iloczyn : [...] złotych. Inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania czterech wiat, zatem łączna kara wynosi [...] zł. Organ odwoławczy uznał też, że skoro na inwestorze spoczywa obowiązek formalno – prawnego zakończenia budowy, a inwestorem – jak wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę – jest tylko D. B., zatem adresat zaskarżonego postanowienia został określony zgodnie z prawem. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D. B. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie : I. przepisów postępowania (mające wpływ na wynik sprawy) 1) art. 10 k.p.a. i art. 61 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu kontroli w miejscowości W., bez wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynków oraz zawiadomienia o planowanej kontroli w dniu [...]r. oraz zwrócenie się do Wydziału Rolnictwa z prośbą o informację (k – 4 akt); 2) naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, albowiem po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami (k – 23), organ poczynił nowe ustalenia faktyczne, w tym wpłynęły do akt dwa pisma organów administracji, o których strona nie wiedziała i nie miała możliwości dowiedzenia się; 3) naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu stronie przez organ II instancji, zapoznania się z materiałem dowodowym; 4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie strony postępowania administracyjnego i wyłączenie G. od udziału w postępowaniu; 5) naruszenie art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie; 6) naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącego celem szczegółowego wyjaśnienia, czy istotnie użytkował obiekty; 7) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 85 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym ustalenia ile faktycznie wiat jest użytkowanych poprzez dokonanie wizji lokalnej oraz przesłuchania strony postępowania; 8) naruszenie art. 7, 76 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w: a) uznaniu, że w chwili kontroli przez inspektorów PINB w G. na terenie posesji D.B. użytkowane były cztery wiaty, gdy tymczasem nie były one użytkowane, a w poszczególnych wiatach trwały prace budowlane, b) uznaniu za dowód potwierdzający użytkowanie przez D.B. czterech wiat, pisemnego oświadczenia Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...]r. w sprawie[...], gdy tymczasem z pisma tego wyraźnie wynika, że organ ten nie zajmował się nigdy sprawdzaniem w ilu wiatach znajdowały się [...] i czy były one użytkowane w momencie oględzin przez PINB w G.; 9) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia PINB w G. z dnia [...]r. oraz zlecenie organowi I instancji dokonanie wizji lokalnej oraz przesłuchania strony postępowania; 10) naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 67 § 1 i 68 § 1 poprzez uznanie za dowód protokołu ze skreśleniami, podczas gdy w protokole skreślenia te nie były omawiane, a tym samym w ocenie strony dokonane były po czynności oględzin. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : 1) art. 57 ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nielegalne użytkowanie polega na przygotowaniu wiat do hodowli zwierząt; 2) art. 57 Prawa budowlanego oraz załącznika do tej ustawy poprzez zakwalifikowanie wiat do kategorii VIII, gdy tymczasem powinny być one zakwalifikowane do kategorii II (budynki służące gospodarce rolnej, jak : produkcyjne, gospodarcze, inwentorsko – składowe). Skarżący wskazał też, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny albowiem wykonanie postanowienia doprowadzi w rezultacie do nałożenia na niego kary za nielegalne użytkowanie wiat w sytuacji gdy nie użytkował on tych obiektów. Ponadto na podstawie art. 106 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – oświadczeń I. N. oraz K. S. na okoliczności użytkowania wiat na terenie posesji D. B. w dniu kontroli tj. [...] r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kontrola fermy odbyła się przed wszczęciem postępowania oraz zawiadomieniem strony o wszczętym postępowaniu w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynków. Dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w trakcie tej kontroli odbyło się zatem bez wiedzy i udziału zainteresowanej strony. Przesłanie stronie zawiadomienia o prowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie "przystąpienia do użytkowania fermy [...] w zakresie czterech wiat hodowlanych na terenie nieruchomości obejmującej działki nr [...] w m. W." – nastąpiło z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, po dokonanej kontroli, po blisko 4 miesiącach po kontroli i po podjęciu dodatkowych czynności – pismo PINB w G. k.4, jest rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy obu instancji nie zapewniły skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Organ I instancji już po zawiadomieniu strony w trybie art. 10 k.p.a. (pismo z dnia [...] r.) zgromadził dwa dokumenty na k.25 i 26 akt. Organ odwoławczy również nie zapewnił stronie udziału w postępowaniu i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego np. przez przesłuchanie w charakterze strony D. B., wspólników spółki cywilnej G. na okoliczność użytkowania części fermy [...] (podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2011 r., II SA/Kr 803/2011). W ocenie skarżącego niewłaściwie został określony adresat postanowienia. W dniu kontroli użytkownikiem działek [...] była spółka cywilna G. D. B. a nie D. B. W sprawie o wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stroną postępowania jest wyłącznie osoba dopuszczająca się naruszeń prawa (zobacz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn.akt II OSK 1832/08). Tak więc, niewłaściwie organy określiły stronę postępowania, a spółka cywilna G. powinna przynajmniej być powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Organ I instancji nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Postępowanie zostało formalnie wszczęte w dniu [...] r., a zakończone postanowieniem z dnia [...] r. Zdaniem strony wszelkie wątpliwości w kwestii użytkowania wiat i ich liczby, powinny zostać rozstrzygnięte poprzez jego przesłuchanie jako strony, a tego organy zaniechały. Skarżący podkreślił, że inspektorzy nadzoru budowlanego nie przeprowadzili bezpośredniej inspekcji fermy [...] – oględzin wiat. Teren oglądali z oddali, nie podchodząc i nie rozstrząsając czy poszczególne wiaty są użytkowane. Skarżący miał wrażenie, że inspektorzy nie chcieli podchodzić do wiat, gdyż nie mieli uprawnień do przeprowadzania kontroli tego typu obiektów. W aktach sprawy nie ma żadnych zdjęć, dokumentacji dodatkowej – mapek, szkiców itp. Skarżący był zaskoczony niespodziewaną kontrolą, wyjaśnienia składał w stresie, w dużych nerwach, pod presją. Przede wszystkim został źle zrozumiany, mówił o planach, a nie o rzeczywistej liczbie [...]. Faktycznie niemożliwe jest aby w czterech, nieskończonych wiatach znajdowało się [...] sztuk [...], skoro cała ferma składająca się z [...] wiat ma zmieścić [...] sztuk [...]. Odnośnie protokołu z przeprowadzonej kontroli skarżący wskazał, że protokół ma liczne nieścisłości, opiera się na oświadczeniu strony, a powinien być potwierdzeniem obserwowanych na miejscu faktów. W celu uzyskania oświadczenia strony, organ powinien dopuścić dowód z przesłuchania strony. O wadliwości przeprowadzonego postępowania i wątpliwości ustaleń organu co do ilości faktycznie użytkowanych wiat, świadczą również późniejsze czynności. Ograniczały się one głównie do wystąpień do różnych instytucji Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej Wydziału Ochrony Środowiska UMiG G., Starostwa Powiatowego G. i Sanepidu, w celu uzyskania informacji czy instytucje te przeprowadziły kontrole u skarżącego i czy ustaliły ile wiat użytkuje. Skarżący wskazał, że organ I instancji słusznie zauważył, że w obiekcie nie zostały zakończone wszystkie prace budowlane m.in. nie wykonano zbiornika odpływowego dla odpływu z kanalizacji, trwały również prace budowlane w trzech z czterech wiat (dowód oświadczenia I. N. i K. S). Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji nie miał on obowiązku zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych. Okoliczność ta jest ważna również z tego powodu, że trwające prace budowlane i brak chociażby instalacji kanalizacyjnej uniemożliwiały wręcz korzystane z wiat ( w celu hodowli zwierząt) i umiejscowienie tam zwierząt. Skarżący przyznał, że w jednej wiacie znajdowały się norki, ale stanowczo zaprzeczył, iż w pozostałych trzech wiatach były norki. Jest to niemożliwe, gdyż w tym czasie pozostałe wiaty nie były jeszcze fizycznie wykonane. Odnośnie naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego skarżący podniósł, że wymierzając karę na podstawie tego przepisu, nie można mieć żadnych nawet najmniejszych wątpliwości, czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu. Znaczna surowość kary wymierzonej na mocy tego przepisu, wymaga odpowiednio wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła, gdyż ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może jeszcze być dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 605/2011). Skoro zatem, organ I instancji nie był pewien ile dokładnie obiektów było użytkowanych, nie ustalił tego na miejscu, to naruszył zasady wyrażone w art. 12 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ustalenia w sprawie o wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie budowli powinny opierać się głównie na wizji lokalnej ewentualnie na przesłuchaniu sprawy. Te podstawowe braki powinien dostrzec i wyeliminować organ odwoławczy. Niewłaściwie organy zinterpretowały oświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., który wyraźnie stwierdził, że nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie dotyczące zasiedlenia wszystkich pawilonów. Błędnie również, z naruszeniem art. 57 ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego, organ II instancji przyjął, że nastąpiło użytkowanie czterech wiat. Tymczasem wiaty te nie były jeszcze przygotowane do obsługi zwierząt i trwał proces ( w rozumieniu prawa budowlanego) przygotowania tych obiektów do użytkowania. Użytkowanie, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, musi wykazywać cechy pewnej stabilizacji, trwałości przez pewien czas. Przyjęcie, że zamiar obsadzenia trzech wiat wyrażony przez skarżącego w zażaleniu, jest przystąpieniem do użytkowania wydaje się być niezgodne z intencją ustawodawcy. W orzecznictwie pojawił się nawet pogląd, że o nielegalnym użytkowaniu można mówić jedynie wtedy, gdy obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, ale bez wymaganego pozwolenia na użytkowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn.akt II SA/Kr 700/2011). Skarżący zarzucił też, że sporne wiaty zostały błędnie zakwalifikowane do VIII kategorii, zamiast prawidłowo do II kategorii. Należy mieć poważne wątpliwości czy budynki charakterze pawilonów służące do hodowli rolnej (hodowli zwierząt) powinny być zakwalifikowane jako inne budowlane, a nie jako służące gospodarce rolnej, Zdaniem strony są to budynki, w rozumieniu prawa budowlanego, a z uwagi na przeznaczenie, służą gospodarce rolnej i powinny być zakwalifikowane do II kategorii. Tym samym zmianie powinna ulec kwota naliczonej kary. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zakwalifikowania wiat do kategorii VIII według załącznika do ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że obiekt ten jako nieposiadający ścian i fundamentów nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W opisie technicznym do projektu budowlanego, jednoznacznie podano "(...) stanowi wiatę o konstrukcji drewnianej nośnej bez ścian bocznych (...)". Trudno uznać, aby program monitoringu dobrostanu hodowanych [...] i zwalczania gryzoni – obejmujący cztery wiaty – mógł dotyczyć wiat, w których nie jest prowadzona hodowla tych zwierząt. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie podejmowane jest w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa budowlanego nie zawierają postanowień, z których wynikałoby, że organy stwierdzają przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przede wszystkim w oparciu o dowody z oględzin czy też mają preferować takie dowody. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi odnośnie prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, gdy w skardze zarzuca się naruszenie przepisów postępowania najpierw rozpoznaniu polegają te zarzuty. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny ustalony przez organ jest prawidłowy można przejść do skontrolowana procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod dany przepis prawa materialnego. Wbrew zarzutom skarżącego organy orzekające w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny tego materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, stan faktyczny ustalony przez organy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organów co do nielegalnego użytkowania czterech wiat hodowlanych wchodzących w skład fermy [...]. Wskazują na to jednoznacznie ustalenia zawarte w protokole z kontroli fermy przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2012 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w obecności skarżącego. W trakcie kontroli inwestor D. B. wyjaśnił, iż nie złożył w organie nadzoru budowlanego oświadczenia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z protokołu wynika, że na dzień kontroli zrealizowano cztery wiaty bez wykonania zbiornika bezodpływowego dla odpływu z kanalizacji sanitarnej tych obiektów. Nie wykonano płyty gnojowej ze zbiornikiem bezodpływowym na odcieki. Według wyjaśnień D. B. od dwóch lat hoduje [..] w czterech wiatach. Obecnie znajduje się w nich ok. [...] matek i ok. [...] sztuk młodych. Piąta wiata jest w trakcie realizacji, Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. skarżący podpisał, nie wnosząc do jego treści uwag. W tym miejscu należy podkreślić, że osoba składająca swój podpis pod każdym dokumentem winna sprawdzić dokładnie jego treść, gdyż musi liczyć się ze skutkami prawnymi oświadczeń w nim zawartych. Nawiązując do zarzutu skargi, zmierzającego, jak wydaje się, do sformułowania tezy o naruszeniu przez organ art. 79 k.p.a. nakazującego zawiadomienie strony o terminie oględzin, podnieść należy, że ocena tego zarzutu musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormować zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno – budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawą do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Czynności kontrole z art. 81 ustawy ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika zakładu lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez niego upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do wykonywania czynności kontrolnych są wyłącznie organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele lub świadkowie (ust. 3). Przepis art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku przeprowadzenia innych dowodów. Ponadto zgodnie z treścią powołanego przepisu, jedynie protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji dokonał takich protokolarnych, czyli utrwalonych w formie protokołu ustaleń, czyniąc te ustalenia w obecności inwestora. Dlatego nie mają znaczenia w sprawie okoliczności podnoszone przez skarżącego, że był zaskoczony niespodziewaną kontrolą , a wyjaśnienia składał w stresie. Trafnie natomiast zarzuca skarżący, że protokół sporządzony z kontroli fermy zawiera skreślenia, które nie zostały omówione, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 71 k.p.a. Zgodnie z art. 71 k.p.a. skreśleń i poprawek w protokole należy dokonywać aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. W ocenie Sądu, naruszenie art. 71 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem okoliczność nielegalnego użytkowania czterech wiat wynika nie tylko z ustaleń podczas kontroli fermy, ale również z innych dowodów, a nawet z treści zażalenia skarżącego z dnia [...] r. (k – 5 akt adm.). W uzasadnieniu zażalenia skarżący podał, że z uwagi na brak środków realizację inwestycji rozłożył w czasie. Pierwszą wiatę zaczął użytkować przed dwoma laty. Dwie wiaty budował przez dwa lata i zakończył w bieżącym roku. Tuż przed kontrolą zaczął obsadzać te wiaty. Dlatego nie zdążył zgłosić części inwestycji do odbioru, gdyż przed zakończeniem obsadzania przeprowadzono kontrolę. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący w dniu [...] r. użytkował cztery wiaty, a nie jedną wiatę. Fakt prowadzenia fermy [...] w czterech wiatach potwierdza również Powiatowy Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia [...]r. W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż mimo braku pozwolenia na użytkowanie inwestor użytkował cztery wiaty. Dlatego zarzut skargi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Skarżący nie składał też żadnych wniosków dowodowych, a dowód z przesłuchania strony nie jest dowodem obligatoryjnym, zatem zarzut, iż organ zaniechał przesłuchania skarżącego jest również nieuzasadniony. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącym, że obowiązkowi dokonania zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a uchybił organ odwoławczy. Jednakże organ ten orzekał na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Natomiast organ I instancji, co prawda pismem z dnia [...] r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, lecz po upływie terminu do zapoznania się z zebranymi dowodami wpłynęło do organu I instancji pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r., z którym skarżący nie mógł się już zapoznać. Z pisma tego wynika, że w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na fermie [...] w zakresie przestrzegania przepisów dot. warunków higienicznych i zdrowotnych oraz stwierdzono, iż prace wykonuje skarżący przy pomocy członków rodziny. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co miało istotny wpływ – na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wskazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn.akt GSK 4/07, wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. II OSK 131/08). Jak wynika z treści skargi, skarżący nie wiąże faktu uchybienia wymogom art. 10 k.p.a z żadnymi konkretnymi skutkami. Wbrew zarzutowi skargi nie został naruszony art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie strony postępowania i wyłączenie G.od udziału w postępowaniu. Niesporne jest w sprawie, że pozwolenie na budowę fermy [...] składającą się z dziesięciu wiat drewnianych z urządzeniami towarzyszącymi w m. W. uzyskał skarżący na mocy decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] r., zatem to skarżący jest inwestorem, a nie wspólnicy Spółki cywilnej G. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., w sprawie II OSK 2168/10 (Lex nr 1138095) wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis winien być inwestor. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa tego przepisu. Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Dodatkowo w art. 55 tego Prawa ustawodawca określił te przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot – jako uczestnik procesu inwestycyjnego – zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art. 54) bądź w formie decyzji ( 55). A zatem nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Powyższy pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., w sprawie II OSK 204/11 (LEX nr 1167137) wskazując, że adresatem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd nie podzielił również zarzutu o naruszeniu art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 55 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas, kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego w całości lub w części obiektu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownego pozwolenia na jego użytkowanie, organ zobligowany jest wymierzyć karę zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że na skarżącego nałożono obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co wynika z pkt 2 decyzji Starosty G. z dnia [...] r., Nr [...]. Skarżący nie wykonał obowiązku zgłoszenia przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania wiat, zatem użytkuje je nielegalnie. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego nie użytkuje trzech wiat, gdyż w dniu kontroli w [...] r. przygotowywał się tylko do ich użytkowania, budowa wiat nie była jeszcze skończona i nie było w nim zwierząt. W ocenie Sądu, twierdzenia te są gołosłowne. Z zebranych w sprawie dowodów – poza ustaleniami zawartymi w protokole kontroli z [...] r. wynika, że organy inspekcji weterynaryjnej prowadziły monitoring dobrostanu hodowanych [...] i zwalczania gryzoni w czterech wiatach. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, trudno sobie wyobrazić aby monitoring obejmował puste i niedokończone wiaty. Zdaniem Sądu, uznać też należało, że wysokość wymierzonej kary również została prawidłowo ustalona przez organy, a w uzasadnieniu przedstawiono sposób jej wyliczenia. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do omawianej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość kary stanowi iloczyn ; stawki opłaty (S), który zgodnie z ust. 2 tego przepisu wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do Prawa budowlanego. Organy właściwie przyjęły, że wiata należy do kategorii VIII – inne budowle, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu 1,0. W oparciu o powyższe organy prawidłowo wyliczyły, że kara jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty [...] zł oraz powyższych współczynników wynosi [...] zł (x [...] wiaty), łącznie [...] złotych. Wbrew twierdzeniom skarżącego zaliczenia wiaty do kategorii VIII tak jak w decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawidłowe. Wskazać należy, że zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzoną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie obiektowi kategorii potwierdza jedynie rodzaj obiektu. Z przedłożonego do akt niniejszej sprawy projektu budowlanego wynika , że planowany obiekt – wiata nie ma ścian i fundamentów, zatem nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, okazały się nieuzasadnione, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.