II SA/Sz 366/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 29 czerwca 2015 r. nr X.88.2015 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Darłowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości uchwalę nr X.88.2015 Rady Gminy Darłowo z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Darłowo (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 2015 r., poz. 3063). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 - t.j.) - dalej "u.w.t." - polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej przez zaniechanie ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Delegacją szczególną do jej podjęcia jest art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Zatem łączy ona dwa zagadnienia, tj. obok ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości ponad 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), ustala również zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.). Prokurator wskazał, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, zawarto powszechnie akceptowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że art. 12 ust. 2 u.w.t. podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, "usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN. Warszawa 2007). A zatem zasady usytuowania to reguły rozmieszczenie w terenie, a w szczególności usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych z mocy ustawy (art. 14 ust. 1 - 5 u.w.t.) oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególna ochronę (wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., II GSK 1053/14. LEX nr 1982543). Zasady te określane są przez wskazanie odległości wyznaczającej granice stref ochronnych wokół szczególnych obiektów. W tym zakresie niewątpliwie rada dysponuje pewną swobodą w zakresie stanowienia ww. norm prawnych, które mają uwzględniać uwarunkowania i potrzeby lokalne. Swoboda ta nie jest jednak niczym nieograniczoną. Trzeba bowiem pamiętać, że wszystkie działania organów jednostek samorządowych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi muszą realizować wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1-2 u.tw.t., a także w samej preambule do ustawy, aby tworzyć warunki motywujące do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania, bowiem życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować te cele przez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Cele te nabierają szczególnego znaczenia gdy chodzi o ochronę dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu. Tymczasem w zakwestionowanej uchwale próżno szukać regulacji określających zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w przedstawionym powyżej rozumieniu. W § 1 i 2 uchwały rada określiła bowiem wyłącznie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W ostatnim merytorycznym zapisie uchwały, tj. w § 3 rada natomiast określiła wyłącznie miejsca, w których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu. Powyższe nie stanowi wypełnienia normy kompetencyjnej określonej w art. 12 ust. 2 u.w.t., przez co nie zrealizowano również celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według Prokuratora nie ulega również wątpliwości, że wskazanie miejsca, gdzie nie jest możliwe usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak wprowadzenie zakazów sprzedaży i podawania alkoholu, do czego rada nie była uprawniona w ramach uchwały w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad ich usytuowania. Wyraźnie na to zwrócił uwagę NSA w cytowanym już wyroku z 23 czerwca 2015 r., II GSK 1053/15. Oczywistym jest bowiem, że zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w określonych obiektach czy miejscach nie stanowi o ustaleniu zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Również z tego powodu rada istotnie naruszyła art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 u.w.t. Mając na uwadze treść i zakres przedstawionych zarzutów, za zasadne Prokurator uznał złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów skutkowałoby pozostawieniem w obiegu uchwały ułomnej, bo nierealizującej w zasadniczej części normy kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ustawodawca nie określił konkretnych kryteriów ustalania zasad sytuowania punktów sprzedaży alkoholu, poprzez co należy uznać, że odległość sytuowania punktów sprzedaży alkoholu winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe i zagospodarowanie terenu. Organ wskazał na wyrok NSA z dnia 8 listopada 1993 r., II SA 1967/93, OSP 1994, nr 12, s. 235, w którym sąd podał, że: "(...) liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (...)". Następnie wyjaśnił, że mając na uwadze powyższe Rada Gminy Darłowo uchwałą z dnia 30 grudnia 2014 r. Nr III.17.2014 przyjęła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2015 r., który w swojej treści expressis verbis wskazuje na fakt, że zmierza on do (...) ograniczenia dzieciom i młodzieży dostępności alkoholu oraz interwencji w związku z naruszeniem zakazu reklamy napojów alkoholowych i zasad ich sprzedaży (pkt 8 strona 2). Z kolei Gminna Komisja ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych realizuje program w zakresie (...) inicjowania działań w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (pkt 1 d strona 3). Natomiast bezpośrednia korelacja związana jest z zapisami uchwały Nr XLIII.409.2017 r. Rady Gminy Darłowo z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Uzależnień dla Gminy Darłowo, którą załączam (Rozdział II). Podsumowując organ stwierdził, że skarżący jedynie ogólnikowo odniósł się zapisów uchwały odwołując się do norm generalnych ustawy zasadniczej, nie wskazując naruszenia konkretnych zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a przywołane zapisy zaskarżonej uchwały realizują zapisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4. wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1136/17). Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t., który upoważniał radę gminy do ustalenia dla jej terenu liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione przepisy było zatem ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim oraz zasad ich usytuowanie na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W badanej sprawie należy zgodzić się z Prokuratorem, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zarówno liczby punktów sprzedaży jak i ich usytuowania, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 u.w.t. obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Podkreślenia również wymaga, że - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t., zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu. Oznacza to, że wszystkie te aspekty winny znaleźć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, który jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożycia napojów alkoholowych. To z kolei powoduje, że nie jest dopuszczalne takie określenie ilości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ich usytuowania w szczególności względem miejsc chronionych, wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t., które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź pozostaje z nim w sprzeczności. Konsekwencją powyższego winno być uzasadnienie uchwały, w szczególności w zakresie tego, jakimi względami kierowała się rada ustalając liczbę punków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także ustalając zasady ich usytuowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Wskazano w nim bowiem tylko na okoliczności uzasadniające konieczność zwiększenia limitu punktów sprzedaż napojów alkoholowych w celu zapewnienia podmiotom wykonujących działalność gospodarczą równości wobec prawa, co przyczyni się do poprawy warunków konkurowania firm. Wbrew stanowisku organu zawartym w odpowiedzi na skargę w uzasadnieniu uchwały brak jest odwołania do założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ani uzasadnienia dla określenia takiej, a nie innej liczby punktów na terenie gminy, w których może być sprzedawany bądź podawany alkohol. Takie uzasadnienie uchwały nie pozwala na ocenę, czy istotnie uchwała realizuje określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności tego, czy liczba ta odpowiada założeniom ustawy i prowadzi do ograniczenia spożycia alkoholu. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały ocenić należy jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, które to naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wskazać również należy, że z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy zostały w tym przepisie ograniczone do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to, jak już wyżej zaznaczono, nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. Jak trafnie wskazał Prokurator Regionalny, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396). Tymczasem w § 3 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące zakazu usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Kwestia wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.w.t. (którego jako podstawy uchwalenia zaskarżonego aktu Rada Miejska w Darłowie nie powołała), rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Wprowadzenie szerszych niż wynikające z przepisów ustawy ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej nie może mieć dowolnego charakteru. Organ stanowiący powinien ustalić jaki charakter miejsc, których obostrzenia miałyby dotyczyć, uzasadnia ich wprowadzenie. Uchwalając zakaz określony w § 3 organ stanowiący temu wymogowi nie sprostał, co nakazuje uznanie, że przepis ten został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa w postaci wydania go w oparciu o przepis, który to wprowadzenia takiej regulacji rady gminy nie upoważniał. Co więcej, nawet hipotetycznie zakładając, że źródłem rozpatrywanego zakazu w intencji uchwałodawcy miałby być art. 14 ust. 6 u.w.t., to jego ustanowienie należałoby uznać za dowolne ze względu na nieokreślenie zasadności ustanowienia powyższego zakazu w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z powyższych względów uwzględnić należało skargę Prokuratora Regionalnego i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.