II SA/Sz 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na czynność Starosty G. z dnia 21 października 2025 r. w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty G. w części dotyczącej wpisania w dokumencie prawa jazdy z 21 października 2025 r. nr DA941683 wydanym przez Starostę G. terminu ważności uprawień do kierowania pojazdami kat. "B" i "T", II. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. M. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B oraz T w dniu 2 września 1991 r. W rubryce data ważności wpisano: bezterminowe. W dniu 29 lutego 2024 r. wymieniony złożył wniosek o wydanie prawa jazdy do kierowania pojazdami kategorii A oraz C i C+E (numer profilu kandydata na kierowcę w tych kategoriach odebrał w dniu 19 kwietnia 2024 r.). Do wniosku strona dołączyła m.in. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 23 lutego 2024 r. o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, w którym termin następnego badania określono na dzień 23 lutego 2029 r. W dniu 21 października 2025 r. Starosta wydał decyzję, wypełniając część H formularza wniosku i orzekając w ten sposób o uprawnieniu skarżącego do kierowania pojazdami kategorii B, B+E, C1, C1+E, C, C+E oraz T i określając datę ważności powyższych uprawnień na 23 lutego 2029 r. Skarżący odebrał dokument prawa jazdy nr [...] w dniu 19 listopada 2025 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2025 r. skarżący wniósł skargę na czynność Starosty polegającą na wpisaniu daty ważności uprawnienia kategorii B oraz T w rubryce 11- "ważne do" dokumentu prawa jazdy tj.: daty 23 lutego 2029 r. Skarżący podniósł, że uprawnienia w kategorii B i T uzyskał jeszcze w 1991 r. i są one bezterminowe. Wpisanie daty ograniczającej okres uprawnień w tych kategoriach jest niezgodne z prawem ponieważ "wszczęte przez niego postępowanie dotyczyło tylko i wyłącznie kategorii A i CE, a nie dotyczyło kategorii B i T. Dokonując zmian w tych kategoriach organ przekroczył tak swoje kompetencje jak i zakres wnioskowanego postępowania, które nie obejmowało kategorii B i T. Zdaniem strony, nie ma podstaw prawnych do zmiany nabytych praw, w konsekwencji uprawnienia bezterminowe dla kategorii B i T takimi pozostają, a ich czasowe ograniczenie jest naruszeniem tego prawa. Skarżący zwrócił uwagę, że organy administracji uzasadniają swoje stanowisko w zakresie zmiany terminu uprawnienia do prowadzenia pojazdów w kategorii B i T treścią orzeczenia lekarskiego jakie jest wymagane dla kategorii A lub CE, jednak takie stanowisko jest – w jego ocenie – błędne. To nie lekarz decyduje bowiem o treści druków jakimi nakazuje się mu posługiwać. Ponadto, badanie dokonywane jest pod kątem konkretnej wskazanej kategorii prawa jazdy a nie ogólnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Zaznaczył, że zamówienie na produkcję prawa jazdy kategorii B, B+E, C1, C1+E, C, C+E oraz T zostało złożone zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz przedstawionymi badaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Starosty z zakresu administracji publicznej, polegająca na umieszczeniu w dokumencie prawa jazdy, wydanym skarżącemu na jego wniosek, w związku z nabyciem kolejnych uprawnień, wpisu określającego termin ważności nadanych już uprzednio w dniu 2 września 1991 r, (vide dokument prawa jazdy załączony do akt administracyjnych), uprawnień kategorii B i T. Zaskarżona czynność stanowi, w ocenie Sądu czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a zatem podlega ona kontroli sądowej. Co prawda swoją skargę strona nazwała "skargą na decyzję" dotyczącą przyznania uprawnień do prowadzenia pojazdów w kategorii CE a w konsekwencji wydania nowego dokumentu z błędnymi wpisami w zakresie uprawnień, jednak analiza treści tej skargi wskazuje jednoznacznie, że skarżący kwestionuje wyłącznie czynność polegającą na błędnym wpisaniu w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień kategorii B i T. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie prawa jazdy posiadał nadane mu decyzją uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i T. Niekontrowersyjne jest również i to że na skutek złożonego wniosku dotyczącego kategorii C, C+E, który został przez Starostę uwzględniony, w dokumencie prawa jazdy określono jego termin ważności również dla uprawnień kategorii B i T, które zostały uprzednio nadane skarżącemu bezterminowo. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 wydanego dokumentu, daty ważności uprawnienia do prawa jazdy kat. B i T. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025 r., poz. 1226, dalej "u.k.p."), osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zatem przyznanie skarżącemu kolejnych uprawnień wiązało się z koniecznością wymiany dokumentu prawa jazdy i potwierdzenia w tym dokumencie posiadania zarówno nowo nabytych, jak i wcześniej przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdował art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., który stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument, pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem, organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy, zawierający uaktualnione dane objęte zmianą. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, wydawany w związku ze zmianą stanu faktycznego powinien, poza danymi, które uległy zmianie, powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą więc ingerować w treść poprzednio widniejących w dokumencie zapisów, w szczególności modyfikować posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. Oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju oraz używane jest na określenie samego dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., o sygn. I OSK 1686/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczność odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 ustawy stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami. Prawo jazdy w znaczeniu dokumentu jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 k.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W szczególności wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1686/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 124 ust. 6 wspomnianej ustawy podlegające wymianie prawa jazdy, wydane na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz niniejszej ustawy, zachowują ważność w okresie, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do terminów wymiany ustalonych zgodnie z przepisami ust. 4, pod rygorem utraty ważności dokumentu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. K 5/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 37) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim dotyczy wymiany praw jazdy wydanych bezterminowo, jest zgodny z zasadami określoności przepisów prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mimo iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wszystkie dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, to wskutek wymiany dokumentu prawa jazdy nie utracą bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów, a przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Podkreślenia również wymaga, że uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami nie dotyczą także ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy nr 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE L 403 z 30 grudnia 2006 r., s. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii (zob. wyrok NSA z 17.03.2022 r. II GSK 98/22). Podzielając powyższy pogląd wskazać należy, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidują możliwości ograniczenia uprawnień do kierowania pojazdami nabytych bezterminowo przed wejściem w życie tej ustawy. Wyżej przedstawiona wykładnia musi być brana pod uwagę przy interpretacji zakresu zawartego w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia: szczegółowe warunki wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowe czynności organów i innych jednostek z tym związane oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2025 r. w sprawie dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 1073), dalej: "rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 2025 r.". Stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 19 stycznia 2013 r.) uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2 ww. przepisu, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 15 ust. 3 pkt 4, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten wyraźnie odnosi się do uregulowań zawartych w przepisach ustawy o kierujących pojazdami rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania danego rodzajami pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu powinny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Z treści art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Stosownie do ust. 3 § 36 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2025 r.: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak np. wyrok NSA z 17.12.2024 r. II GSK 1321/24) trafnie przyjęto, że nie było dopuszczalne wprowadzenie na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, do § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia 24 lutego 2016 r. (brzmiącego analogicznie jak obecnie § 36 rozporządzenia z 5 sierpnia 2025 r.) nowego przepisu ust. 3, który z dniem 7 maja 2022 r. wyłączył względem osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami (19 stycznia 2013 r.) bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami. W powołanym wyroku trafnie stwierdzono, że regulacja ta nie znajduje dostatecznego upoważnienia w treści art. 20 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 ww. ustawy, nie tylko wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania i przesłanek podlagających uwzględnieniu, lecz także narusza zasady konstytucyjne i ustawowe oraz cel wykonawczy względem ustawy upoważniającej. Stąd wskazana delegacja ustawowa nie może być rozumiana jako upoważnienie do wprowadzania przepisów wykonawczych, które stanowią podstawę do ograniczania zakresu bezterminowo nabytych uprawnień. Stosowanie z kolei § 29 ust. 3 omawianego rozporządzenia (obecnie § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2025 r.) skutkowałoby tym, że nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu. Skoro bowiem art. 18 ustawy o kierujących pojazdami nie przewiduje uprawnienia organu do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego (zob. wyrok NSA z 20.08.2025 r. II GSK 176/25). Jak już wcześniej wspomniano, w niniejszej sprawie skarżący w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami (tj. 19 stycznia 2013 r.) posiadał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B i T bez określonego terminu ważności uprawnień, wydane na podstawie bezterminowego orzeczenia lekarskiego. Natomiast wnioskiem z dnia 29 lutego 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami (kategoria C i C+E). Dołączone do wniosku orzeczenie lekarskie z dnia 23 lutego 2024 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, wskazuje jako termin następnego badania datę 23 lutego 2029 r. Podstawą do wydania wymienionego orzeczenia lekarskiego stanowił art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (vide: treść orzeczenia lekarskiego z 23 lutego 2024 r.). Zgodnie z tym przepisem badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. W § 15 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2025 r. wskazano m.in. w jaki sposób należy wypełnić wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie, przy czym z ust. 1 tego uregulowania wynika, że dotyczy ono nowo nabytych uprawnień, a nie uprawnień już posiadanych. Przyjęcie odmiennej wykładni doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. I OSK 2312/20, przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy strona nie musi ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami, a ograniczenia wprowadzone w krajowym systemie, wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie decyzja została wydana wyłącznie co do uzyskanych nowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C i C+E. Natomiast w odniesieniu do posiadanych uprawnień kategorii B i T nie było podstaw do wydawania decyzji. Zatem i na tej podstawie nie można było ograniczyć skarżącemu terminu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i T. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2025 r., bowiem organ, dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami, nabytych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, naruszył ww. przepisy. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i T w wydanym skarżącemu dokumencie prawa jazdy, z odwołaniem się do wskazanego w orzeczeniu lekarskim terminu następnego badania lekarskiego. Formułując wytyczne wskazać należy, że organ powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego i wydać nowy dokument prawa jazdy, którego treść będzie uwzględniała ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł.