II SA/Sz 412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. K. i M. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz ze skargi M. T. – C. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących D. K. oraz M. Z. kwoty po [...] złotych oraz na rzecz skarżącej M. T. – C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią energetyczną zasilającą, na terenie działki nr [...], położonej w D. , gmina P. . Organ I instancji uznał, że inwestor spełnił warunki konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. A. L., M. L., D. K., S. K., M. Z. – właściciele działek objętych obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz mieszkańcy N. i D. : E. M., D. M., Z. M., A. M., A. M., M. Z., A. O., J. O., K. D., M. S., H. P., W. E., J. D., E. J., M. J., M. S., S. J., M. T.-C., M. C., W. T., M. S., D. S., N. S., B. K., Z. K., M. K., T. K., A. B., W. B., M. G., K. G., P. B., H. B., N. G., W. G., P. L., A. D., K. D., D. K., T. K., P. L., E. L., K. P., P. Z., A. S., S. S., P. S., Z. S. a także M. S. złożyli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W ocenie odwołujących się K. K. i S. K. ww. inwestycja może powodować negatywne skutki dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości ze względu na emisje fal elektromagnetycznych. Dodatkowo konstrukcja o tak znacznej wysokości, ok. 60 m, na niekorzyść zmieni otaczający projektowaną wieżę krajobraz. W okolicy jest wiele nieużytków, pól i łąk gdzie można by zrealizować przedmiotową inwestycję z dala od siedlisk ludzkich. S. K. wskazał, że w trakcie postępowania przed organem I instancji nie mógł wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wnieść odpowiednich uwag i zastrzeżeń w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane bowiem na nieaktualny adres odwołującego się. A. i M. L. wskazali, że inwestycja nie była konsultowana z mieszkańcami przyległych domów. Odwołujący się obawiają się o własny stan zdrowia związany z emisją pól elektromagnetycznych. Podnieśli, że 56-metrowa konstrukcja spowoduje spadek wartości okolicznych nieruchomości. Ponadto, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę organ I instancji nie zażądał przeprowadzenia przez inwestora sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie nałożył obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. W odwołaniach poruszono również sprawę wybudowania na działce nr [...], obręb D., obiektów służących działalności tartaku. M. Z. swoje zarzuty zawarła w odwołaniu mieszkańców D. i N. , gdzie podniesiono również argumenty dotyczące negatywnego oddziaływania zaprojektowanej inwestycji na tereny sąsiednie oraz wskazano na spadek wartości okolicznych nieruchomości związany z planowaną budową. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań A. L., M. L., D. K., S. K. oraz M. Z. od ww. decyzji organu I instancji, Wojewoda Z. utrzymał w mocy decyzję tego organu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań pozostałych odwołujących się od decyzji organu I instancji, Wojewoda Z. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora [...] Stacja bazowa zrealizowana zostanie na wieży [...] o wysokości całkowitej 55,95 m na działce nr [...], położonej w D. . Wieża stanowi konstrukcję nośną dla anten sektorowych i radiolinii wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wyposażenie stacji bazowej stanowić będą: - zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych znajdujących się u podstawy wieży; - zespół anten sektorowych pracujących w częstotliwościach 800MHz, 900MHz, 1800MHz i 2100 MHz; - zespół anten parabolicznych niepodlegających analizie zgodnie z treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - elementy torów antenowych. Materialną podstawę orzekania w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę masztu antenowego telefonii komórkowej z odpowiednimi urządzeniami nadawczymi stanowią m.in. przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów i inne dotyczące kwestii udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl przepisów ww. rozporządzenia Ministra Środowiska - Załącznik nr 1 Tabela nr 2 dla inwestycji stacji bazowych telefonii komórkowej, dla miejsc dostępnych dla ludności, maksymalny wskaźnik częstotliwości pól elektromagnetycznych wynosi 0,1 W/m˛ dla anten nadawczych pracujących w zakresie od 300MHz do 300GHz. W rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia za miejsca dostępne dla ludności uznaje się przestrzenie do wysokości 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi miejscami, w których będą przebywać ludzie (w rzucie pionowym). Pomiary pola magnetycznego w otoczeniu stacji, linii elektroenergetycznych należy wykonywać w pionach pomiarowych, na wysokości od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi lub nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, zwłaszcza dachami spełniającymi role tarasów, tarasami, balkonami, podestami (ust. 36 Załącznika Nr 2 do ww. rozporządzenia). Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że w promieniu 78,0 m znajdują się budynki przeznaczone na pobyt ludzi. Osie główne wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych usytuowane są znacznie ponad tymi budynkami. Ze względu na wysokość zamontowania anten i minimalną wysokość oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości pola większej niż 0,1 W/m˛ inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy terenów sąsiednich. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Miejskiej w Policach Nr LIX/442/10 z dnia 26 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pnz. Trzebież - Marina, teren działki nr [...], obręb D., jest położony w terenie elementarnym 58 MN, U. Teren elementarny 58 U, MN, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną i usługi - § 14 ust. 30 pkt 1 M.p.z.p. Zgodnie z § 14 ust. 30 pkt 6 lit. e, f, g M.p.z.p. dla terenu elementarnego 58 U, MN, maksymalna wysokość budynku mieszkalnego, mieszkalno-usługowego wynosi 9 m, maksymalna wysokość budynku usługowego może wynosić 12 m, maksymalna wysokość budynków gospodarczych i garażowych – 8 m. Oznacza to, że inwestycja nie uniemożliwia zabudowy sąsiadujących z inwestycją nieruchomości. Wojewoda wskazał ponadto, że planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Inwestycja nie jest również niezgodna z ustaleniami M.p.z.p. Biorąc jednocześnie pod uwagę, że teren planowanej inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę usługową, należy przyjąć, że jego przeznaczenie nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego, w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach uchybienia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na nieaktualne adresy zamieszkania, organ II instancji wyjaśnił, ze doręczenia te zostały dokonane na adresy, które organ ustalił na podstawie danych z Rejestru i Ewidencji Gruntów. Zainteresowani powinni zawiadomić Starostę P. prowadzącego Ewidencję Gruntów i Budynków o zmianie danych adresowych. Faktyczne nieodebranie przez strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło wypowiedzenie się przed organem I instancji co do zebranych materiałów dowodowych, nie wpłynęło na treść ostatecznego rozstrzygnięcia, a strony zawiadamiane o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w postępowaniu odwoławczym, mogły wnosić swoje uwagi i zastrzeżenia przed organem II instancji. Odwołujący się oraz pozostałe strony, w trakcie postępowania przed organem II instancji nie wniosły uwag i zastrzeżeń, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, i o których należałoby zawiadomić pozostałe strony postępowania. Odnośnie do sprawy wybudowania na działce nr [...], obręb D., urządzeń tartaku, organ II instancji wskazał, że powyższą sprawą zajmował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego budowy obiektu budowlanego, wg projektu budowlanego wiaty na maszyny rolnicze, a wykonanego jako budynek tartaku wzniesionego w miejscowości D., na działce nr [...] obręb D.. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Wojewoda Z. wskazał, że działki odwołujących się nie znajdują się w zasięgu sumarycznego oddziaływania pól elektromagnetycznego o gęstości pola większej niż 0,1 W/m. Pola elektromagnetyczne o gęstości większej niż 0,1 W/m2 ˛ dla anten sektorowych A1 do A4 znajdują się na minimalnej wysokości do 47,2 m do 52,9 m, dla anten sektorowych od B1 do B4 na wysokości minimalnej od 40,3 m do 51,8 m, a dla anten sektorowych od C1 do C4 na wysokości od 47,3 m do 49,8 m (Rys. 2 projektu budowlanego). Oddziaływanie pola elektromagnetycznego o gęstości pola większej niż 0,1 W/m nie dotyczy działek odwołujących się. Analiza akt sprawy wykazała, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb N.: oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb D., nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działki te nie znajdują się w analizowanym obszarze potencjalnego oddziaływania pól elektromagnetycznych o mocy większej niż 0,1 W/m. Inwestycja nie wprowadza potencjalnego ograniczenia zagospodarowania działek odwołujących się osób. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że skoro podmiot wnoszący odwołanie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to należy wydać wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie ma bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Pismami z dnia 20 marca 2018 r. D. K., M. Z. oraz M. T.-C. wniosły skargi na ww. decyzję Wojewody Z. z dnia [...] i [...] r. Przedmiotowe skargi zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Sz 412/18 i II SA/Sz 430/18. D. K. i M. Z. zarzuciły zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż nie zapewniono zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, wyrażający się w braku należytego sprawdzenia, czy podane przez wnioskodawcę w projekcie budowlanym parametry planowanego przedsięwzięcia, w tym zwłaszcza w zakresie zasięgu pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny sektorowe, odpowiadają prawdzie, w tym poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego, pomimo iż sprawdzenie wartości tych parametrów stanowić może wiadomości specjalne, co w konsekwencji oznacza, iż organ zaniechał podjęcia wszystkich czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie prowadzone było w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 28 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania zamierzenia budowlanego i pominięciu jako stron postępowania właścicieli działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie ww. stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z kolei, M. T.-C. zarzuciła zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. naruszenie ww. przepisów, jak również art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ II instancji zakończył już postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Sz 412/18 i II SA/Sz 430/18 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia a także prowadzenie ich pod sygn. akt II SA/Sz 412/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Skargi zasługują na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż te, które w nich podnoszono. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje, wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skarg są dwie decyzje Wojewody Z.: z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe decyzje, wydane w odstępie dziesięciu dni, podjęte zostały w wyniku rozpatrzenia odwołań od jednej i tej samej decyzji Starosty P. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią energetyczną zasilającą, na terenie działki nr [...], położonej w D. , gmina P. . Zdaniem Sądu, takie działanie organu, które polega na rozpatrzeniu kolejnych odwołań od decyzji organu I instancji, gdy co najmniej jedno odwołanie zostało już rozpatrzone, jest niedopuszczalne. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., (sygn. akt II OSK 2146/11) podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, niepubl., oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2018 r. sygn. akt II OSK 334/16). Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, wskazując, że dopiero rozstrzygnięcie obu ww. kwestii, tj. wypowiedzenie się co do zasadności uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz w zakresie przysługiwania odwołującym się przymiotu strony postępowania, w jednej decyzji, będzie zgodne z przywołanymi przepisami k.p.a. Tym samym, zdaniem Sądu, wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarg. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Z. , mając na względzie powyższe uwagi, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.