II SA/Sz 413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Łobez na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 marca 2014 r. nr NK.3.4131.47.2014.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Łobza oddala skargę. W dniu [..] r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXVIII/381/14 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza. Materialnoprawną podstawę podjęcia ww. aktu stanowi m.in. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W toku postępowania nadzorczego, pismem z dnia [...] r., znak: [..] organ nadzoru, działając na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił się do Rady Miejskiej o udzielenie informacji kto wystąpił z inicjatywą podjęcia uchwały Nr XXXVIII/381/14 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza oraz czy zostały uzyskane opinie przewodniczących stałych komisji rady do przedmiotowej uchwały. Jak bowiem wynika z § 68 ust. 3 Statutu Gminy wynagrodzenie Burmistrza ustala Rada, na wniosek Przewodniczącego Rady po zasięgnięciu opinii przewodniczących stałych komisji Rady. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, iż z inicjatywą podjęcia uchwały Nr XXXVIII/381/14 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Łobza wystąpili radni - członkowie Komisji Rewizyjnej. Projekt przedmiotowego aktu nie został zaopiniowany przez przewodniczących stałych komisji rady (pismo z dnia [...] r., znak:[...] ). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. nr XXXVIII/381/14 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów Statutu Gminy. W myśl art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż o ustroju gminy stanowi jej statut. Z kolei, art. 22 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż organizacją wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W oparciu zatem o powyższe regulacje prawne rada gminy uchwala statut, który w myśl art. 40 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy stanowi akt prawa miejscowego, zaliczany przez konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 2 do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Uchwalając statut rada może we własnym zakresie decydować, w jaki sposób zorganizuje swój ustrój wewnętrzny oraz tryb pracy, z zastrzeżeniem, iż postanowienia te nie mogą naruszać przepisów prawa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z § 68 ust. 3 Statutu Gminy Łobez stanowiącego załącznik do uchwały Nr XVIII/154/2000 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Łobez oraz ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy Łobez (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 26, poz. 306 ze zm.) wynagrodzenie Burmistrza ustala Rada, na wniosek Przewodniczącego Rady po zasięgnięciu opinii przewodniczących stałych komisji. Tymczasem, jak wynika z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...] r, znak:[..] , z inicjatywą podjęcia uchwały Nr XXXVIII/381/14 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Łobza wystąpili członkowie Komisji Rewizyjnej. Projekt przedmiotowego aktu nie został również zaopiniowany przez przewodniczących stałych komisji Rady. W konsekwencji, podczas podjęcia uchwały Nr XXXVIII/381/14 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Łobza doszło, zdaniem organu nadzorczego, do naruszenia ww. regulacji statutowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Przez "sprzeczność z prawem" należy rozumieć niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). W orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa uznaje się m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie, w ocenie Wojewody, bez znaczenia pozostaje fakt czy uchwała ustalająca wynagrodzenie Burmistrza Łobza podwyższa czy też obniża jego dotychczasową wysokość. Pismem z dnia [...] r. Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: - § 68 ust. 3 Statutu Gminy Łobez stanowiącego załącznik do uchwały Nr VI/32/03 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Łobez (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 48, poz. 805 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 3 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wskutek uznania, że uchwała Nr XXXVIII/381/14 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Łobza została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, co w następstwie takiego błędnego uznania organu nadzoru uniemożliwiło Radzie Miejskiej ustalenie wynagrodzenia Burmistrza, - art. 7, 10 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wskutek niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do rzetelnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że wskazaną grupę radnych, którzy przedłożyli projekt ww. uchwały stanowili członkowie Komisji Rewizyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż są oni radnymi, a zatem posiadają inicjatywę uchwałodawcza. Wolą Przewodniczącego Rady sprawa wynagrodzenia Burmistrza znalazła się w porządku obrad XXXVIII sesji Rady Miejskiej z dnia 5 lutego 2014 r. Dokonanie tejże czynności przez Przewodniczącego Rady - zdaniem skarżącej - jest równoznaczne ze złożeniem przez niego wniosku w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza. Na mocy § 26 ust. 3 Statutu sesje organizuje i zwołuje Przewodniczący Rady ustalając porządek obrad, miejsce i godzinę rozpoczęcia obrad. W ocenie Gminy, tylko w kategoriach tych czynności organizacyjnych należy rozumieć przepis Statutu dotyczący złożenia przez Przewodniczącego Rady wniosku w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza. Wniosek taki jest bowiem wyłącznie czynnością materialnotechniczą. Dodatkowo skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywołała przepis art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Analiza tego unormowania prowadzi - zdaniem Gminy - do wniosku, że w sytuacji gdyby Rada Miejska uzależniła ustalenie wynagrodzenia Burmistrza od konkretnego i formalnego wniosku Przewodniczącego Rady (§68 ust. 3 Statutu), to tym samym regulacja ta naruszałaby wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nadawałby Przewodniczącemu Rady zbyt daleko idące kompetencje blokujące inicjatywę uchwałodawczą. W ocenie skarżącej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru zaprezentowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w zakresie uznania, że istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego był brak zaopiniowania ww. uchwały przez przewodniczących stałych komisji - w myśl § 68 ust. 3 Statutu Gminy. W tym zakresie skarżąca wskazała, że opinie takie nie są wiążące dla Rady, co wynika wprost § 48 ust. 2 Statutu Gminy. Fakt niewiążącego charakteru opinii przewodniczących stałych komisji przeczy zatem wywodom rozstrzygnięcia nadzorczego o istotnym naruszeniu obowiązku prawnego mogącym powodować stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVIII/381/14. Ponadto, skarżąca wskazała, że podczas procedowania nad uchwalą Nr XXXVIII/381/14 doszło do zasięgnięcia opinii przewodniczących stałych komisji. Wniosek ten Gmina Łobez wywiodła z faktu, że przewodniczący wszystkich komisji stałych Rady Miejskiej byli obecni na sesji w dniu 5 lutego 2014 r. i uczestniczyli w dyskusji nad punktem porządku obrad dotyczącym wynagrodzenia Burmistrza , zajmując swoje stanowisko w tej sprawie. Stanowisko takie - zdaniem Skarżącej - jest tożsame z opinią, o której mowa w § 68 ust. 3 Statutu Gminy. Jednocześnie, Gmina wskazała, że abstrahując od powyższego stanowiska uznać należy, że gdyby nawet uchwała Nr XXXVIII/381/14 została podjęta z naruszeniem § 68 ust. 3 Statutu Gminy Łobez to i tak brak byłoby podstaw do uznania, że naruszenie to jest istotne, albowiem niezależnie od tego czy podjęcie tego aktu byłoby poprzedzone wnioskiem Przewodniczącego Rady i opiniami przewodniczących stałych komisji, czy też nie, to jego treść odpowiada prawu, tj. art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sprawowana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z § 68 ust. 3 Statutu Gminy stanowiącego załącznik do Uchwały Nr VI/32/03 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 29 marca 2003 r. (dalej jako : statut) wynagrodzenie Burmistrza ustala Rada, na wniosek Przewodniczącego Rady po zasięgnięciu opinii przewodniczących stałych komisji. Należy wskazać, że w myśl art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , wynika, iż to statut stanowi o ustroju gminy. Art. 22 ust. 1 wskazuje, iż organizację oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Jest on prawem powszechnie obowiązującym, zaliczanym do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że obowiązuje jedynie na obszarze działania organu, który go wydał. Status Gminy Łobez obowiązuje wszystkich mieszkańców i osoby przebywające na terenie Gminy Łobez. Z brzmienia § 68 ust. 3 Statutu Rady Gminy Łobez w sposób jednoznaczny wynika, że aby możliwe było zrealizowanie normy określonej w tym przepisie, niezbędne jest spełnienie dwóch warunków. W pierwszej kolejności z wnioskiem o ustalenie wynagrodzenia dla Burmistrza musi wystąpić Przewodniczący Rady Gminy. Wniosek ten musi być jednak poprzedzony opinią przewodniczących stałych komisji, co stanowi drugi warunek umożliwiający zastosowanie omawianego przepisu. W ocenie Sądu powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Brak więc jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że zwołanie sesji przez Przewodniczącego Rady i umieszczenie w jej porządku obrad punktu dotyczącego wynagrodzenia dla Burmistrza Gminy, na wniosek 5 radnych, jest równoznaczne ze złożeniem wniosku przez samego Przewodniczącego Rady. Przewodniczący wykonał jedynie obowiązki techniczne wynikające z pełnionej funkcji. Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z protokołem nr XXXVIII/14 sesji Rady Gminy Łobez z dnia 05 lutego 2014 roku, Przewodniczący Rady zagłosował przeciw wnioskowi w sprawie wynagrodzenia dla Burmistrza Gminy. Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, że Przewodniczący Rady wystąpił z wnioskiem dotyczącym obniżenia wynagrodzenia dla Burmistrza Gminy Łobez. Zdaniem Sądu również nie został zrealizowany drugi z wymogów formalnych przewidzianych w § 68 ust. 3 Statutu, w postaci zaopiniowana wniosku przez przewodniczących stałych komisji. W ocenie Sądu opinia powinna mieć charakter pisemny, co umożliwiłoby radnym zapoznanie się z stanowiskiem przewodniczących stałych komisji. Fakt, iż przewodniczący stałych komisji zabrali głos jako radni, w dyskusji na temat wynagrodzenia Burmistrza Gminy na sesji nie jest równoznaczne z wyrażeniem opinii w tej sprawie. Jak podnosi pełnomocnik strony Skarżącej, opinia nie ma charakteru wiążącego, co zdaniem Sądu jest oczywiste, jednak ze względu na wynik głosowania (liczba głosów oddanych "za" - 7, liczba głosów oddanych "przeciw" - 6) brak przedmiotowej opinii mógł mieć wpływ na wynik głosowania. Sąd nie podziela również stanowiska pełnomocnika strony skarżącej co do faktu, iż powyższe naruszenia nie miały charakteru istotnego. Sąd podziela tezy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 roku (sygn. akt III SA/Lu 106/10) gdzie "Jako 'istotne naruszenie prawa', będące podstawą do stwierdzenia nieważności określonego aktu przyjmuje się m. in.: wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwal, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (...)". Sąd pragnie również przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 594 - dalej jako: u.s.g.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały rady gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru, którym w przedmiotowym stanie faktycznym jest wojewoda, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały. Jedynie w przypadku, gdy naruszenie prawa miało charakter nieistotny organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu warunki formalne umożliwiające stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Łobez zostały spełnione. Dlatego też Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, co do możliwości zastosowania normy określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.