II SA/Sz 42/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2023 r. nr WOA.7722.147.2023.PP w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r., nr 57/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) nałożył na Gminę M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB w K. w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej w gruntowej drodze gminnej (dz. nr [...] obręb D.) z uwzględnieniem sposobu odprowadzenia wód opadowych zarówno z pasa drogi gminnej W.-P. (działka nr [...] obręb D.) jak i drogi gminnej (działka nr [...]) oraz określenia czy ta kanalizacja w aktualnym stanie jest sprawna i spełnia przypisaną jej funkcję. Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. J. B. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zakwestionował jego treść oraz zakres, podnosząc że nie uwzględniają one "istoty występującej problematyki związanej z zalewaniem przez wody opadowe pochodzące z przebudowanej drogi W.-P., zabudowań jego gospodarstwa oraz gruntów rolnych położonych w obszarze ochronnym siedliska przyrodniczego w km [...],0 przebudowanej drogi". Zdaniem strony, wskazywane przez nią nieprawidłowości są wynikiem "nieprawidłowości i zaniechań inwestora" tj. Powiatowego Zarządu Dróg w K., poważnych błędów projektowych, zastosowanego uproszczonego trybu zgłoszenia inwestycji do organów nadzoru budowlanego jak również niewłaściwego nadzoru nad prowadzeniem robót i ich odbiorem końcowym. W ocenie skarżącego, odpowiedzialną jednostką za realizację tej inwestycji był Powiatowy Zarząd Dróg w K. i do niego winno być skierowane wydane postanowienie na etapie sprawdzania dokumentacji po zgłoszeniu robót do Powiatowego Nadzoru Budowlanego w K.. Dodał, że w wydanym postanowieniu nie uwzględniono problematyki związanej ze spływem wód opadowych z pasa drogowego przebudowanej drogi nr [...] na teren jego siedliska przyrodniczego w km [...],00 oraz całokształtu problematyki związanej z odwodnieniem pasa drogowego na całym odcinku przebudowanej drogi powiatowej. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r., nr WOA.7722.147.2023.PP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu powyższego zażalenia umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu incydentalnym – tj. dotyczącym wydania postanowienia dowodowego, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) – jest znacznie zawężony w stosunku do głównego postępowania administracyjnego i obejmuje on wyłącznie osoby wymienione w ust. 1 tego artykułu, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu. Z uwagi na powyższe, stronami takiego postępowania mogą być wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) – w przypadku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów rozdziału 5 ww. ustawy pt. "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych (jak w niniejszym przypadku) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego – w przypadku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów rozdziału 6 tej ustawy pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zdaniem organu, tylko po stronie podmiotów będących adresatami rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, występuje obowiązek wykonania określonej czynności (przedłożenia żądanej ekspertyzy lub oceny technicznej). Również tylko po stronie tych podmiotów, występuje interes prawny (a nie wyłącznie interes faktyczny) uprawniający do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Przepisy art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stanowią przy tym regulację szczególną w stosunku do przepisu art. 84 k.p.a., dotyczącego dowodu z opinii biegłego. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaznaczył, że J. B. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu incydentalnym, tj. w sprawie wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – interesu prawnego, bowiem to nie on jest adresatem obowiązku polegającego na przedłożeniu ekspertyzy technicznej, a zatem nie przysługuje mu również status strony tego postępowania incydentalnego i co za tym idzie także prawo do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. W ocenie ZWINB, postępowanie wywołane zażaleniem złożonym przez wymienionego jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należy je umorzyć. Powyższe nie oznacza przy tym, że w postępowaniu głównym prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego nie będzie mu przysługiwać prawo składania wniosków dowodowych. Wręcz przeciwnie, strona wnioski takie może wnieść w każdej chwili, aż do momentu wydania przez PINB w K. decyzji kończącej sprawę. Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. J. B. złożył skargę na ww. postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , podnosząc, że "sankcjonuje ono bezprawne działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., polegające na rażącym lekceważeniu wskazań instancji nadrzędnej w piśmie ZWINB z dnia 5 maja 2023 r. i wcześniejszym braku reakcji na oczywiste łamanie przepisów prawa tj. § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. przez inwestora i wykonawcę przebudowywanej drogi powiatowej [...] na odcinku W.-P.". Zdaniem skarżącego, to "nie Gmina jest winna zalewania jego dóbr, lecz Powiatowy Zarząd Dróg w K., który przez źle zaprojektowaną, źle wykonaną, źle nadzorowaną przebudowę drogi powiatowej w relacji W. – P., doprowadził do zalewania jego dziedzińca gospodarczego i jego gruntów rolnych". Dodał, że postanowienie PINB z dnia 21 lipca 2023 r. "jest martwe. Nakłada się obowiązki na Gminę M. w terminie 60 dni i do tej pory nic w tej sprawie nie zrobiono". Skarżący wskazał, że "domaga się szczegółowej kontroli inwestycji przebudowy drogi powiatowej nr [...] na odcinku W. – P. przez odpowiednie, kompetentne służby państwowe". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1705). Przedmiotem skargi jest wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie umarzające postępowanie zażaleniowe zainicjowane wniesieniem przez skarżącego zażalenia z dnia 31 lipca 2023 r. Wynika z niego, że organ uznając zażalenie za wniesione przez osobę, której nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Postanowienie organu I instancji, od którego wniesiono zażalenie, zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682). Zgodnie z art. 81c ust. 2 wspomnianej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z kolei stosownie do treści art. 81c ust. 1 tej ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu, osoby, do których może być skierowane postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego to uczestnicy procesu budowlanego (inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Przepis ten może mieć zastosowanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego np. naprawczego, ale również przed jego wszczęciem w celu ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (np. zarządcy) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego) inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na właściciela obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2043/15, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3054/15, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11, wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3179/14, publ., orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, jak już wcześniej wspomniano, stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący J. B. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem lub zarządcą nieruchomości, lecz jedynie stroną na wniosek której wszczęto postępowanie (jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z drogą nr [...]), a więc osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Sąsiedztwo z nieruchomością, której dotyczy obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, nie ma znaczenia z punktu widzenia zakresu podmiotowego obowiązku dostarczenia w odpowiednim terminie oceny technicznej obiektu, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK1174/20), wskazać należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy jedynie wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem tylko dowodowy charakter. Należy przy tym zauważyć, że sporządzenie oceny technicznej sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej w gruntowej drodze gminnej z uwzględnieniem sposobu odprowadzania wód opadowych zarówno z pasa drogi gminnej W.-P. (działka nr [...] obręb D.) jak i gminnej (działka nr [...] obręb D.) oraz określeniem czy ta kanalizacja w aktualnym stanie jest sprawna i spełnia przypisaną funkcję bez wątpienia może przyczynić się do rozwiązania problemu ewentualnego zalewania terenów rolnych należących do skarżącego, jeżeli powodem tego zalewania jest wadliwie działająca kanalizacja. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy jest tylko ten uczestnik procesu budowlanego, na którego nałożony został tego rodzaju obowiązek, i tylko ten podmiot uprawniony jest do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz skargi do sądu administracyjnego. Inni uczestnicy procesu budowlanego mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, by obowiązek przedstawienia ekspertyzy nałożony został na określony podmiot. Należy w pełni zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3179/14), że przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają innym uczestnikom procesu budowlanego uprawnienia do żądania od organu administracji, by organ ten nałożył na określony podmiot obowiązek przestawienia oceny technicznej lub ekspertyzy. Jeśli strony postępowania uważają, że pewne okoliczności w tym postępowaniu wymagają przeprowadzenia dodatkowych dowodów, to mogą zgłaszać wnioski o ich przeprowadzenie w oparciu o przepisy k.p.a. Uznanie przez organ odwoławczy, że nie było podstaw do nałożenia na określony podmiot obowiązku przedłożenia opinii technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie pozbawia tym samym innych uczestników postępowania głównego możliwości domagania się przeprowadzenia takich dowodów. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.