II SA/Sz 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant sekretarz sądowy Ziemowit Augustyniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r. nr XXI/288/2008 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo p o s t a n a w i a odrzucić skargę. 1. W dniu 30 czerwca 2005 r. Rada Gminy Darłowo podjęła uchwałę nr XXII/282/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. 2. W dniu 26 listopada 2008 roku Rada Gminy Darłowo podjęła uchwałę nr XXI/288/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, która obejmowała zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. 3. Pismem z dnia 3 lutego 2017 r. M. Ś. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższe uchwały zarzucając naruszenie art. 5, art. 15, art. 16, art. 17, art. 18 i art. 20 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu uchwał wynika z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości znajdującej się w obrębie planu. Z kolei w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r. wyjaśnił, że posiada status podmiotu, który bezpośrednio narażony jest na oddziaływanie inwestycji w postaci farm wiatrowych, dla których lokalizacji wspomniana uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. określa tereny predysponowane pod taką lokalizację. Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] oraz [...] obręb K. o powierzchni 0,43 ha zabudowanych budynkiem mieszkalnym. Działki te zostały objęte uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, na które to uciążliwości zgody nie wydał. Zdaniem Skarżącego, uchwalenie planu narusza szereg uprawnień kształtujących treść podmiotowego prawa własności określonych w art. 140 k.c. z uwagi na istniejącą możliwość wywłaszczenia z uwagi na budowę urządzeń "służących do budowy energii elektrycznej". Podstawą kształtującą interes prawny stanowi także regulacja art. 144 k.c. wobec bezpośredniego oddziaływania siłowni wiatrowych, obejmującego emisję hałasu, w tym infradźwięków. Dodatkowo funkcjonowanie siłowni wiatrowych kreuje zagrożenia związane z ich eksploatacją jak chociażby zjawisko spadania lodu czy też urwania śmigła lub pożaru. Nadto skutki uchwały dotykać będą także nieruchomości pozostałych osób z miejscowości J. oraz innych miejscowości Gminy D.. Inwestycja w postaci Parku elektrowni wiatrowych oddziaływać będzie w szczególności na prawa podmiotowe mieszkańców, których nieruchomości zlokalizowane są od 300 do 3000 metrów od granic planu, kreując immisje w postaci hałasu oraz zagrożeń. Poza tym na tych gruntach możliwe będzie usadowienie przyłączy elektroenergetycznych niezbędnych do połączenia wszystkich elektrowni wiatrowych, co uzasadniać może wywłaszczenie lub znaczące ograniczenia prawa własności. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego spowodowanego kwestionowaną uchwałą. 5. W piśmie z dnia 25 października 2017 r., realizując zobowiązanie Sądu, Organ dołączył mapę obrazującą usytuowanie działek Skarżącego, wypis i wyrys działek Skarżącego, prognozę oceny skutków zmiany planu. Wskazał, że pismo Skarżącego w dalszym ciągu nie wskazuje, w jaki sposób został naruszony interes Skarżącego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a który musi się wywodzić z materialnego prawa administracyjnego. Organ uwypuklił, że Skarżący wskazuje również na zdarzenia przyszłe, gdzie podnosi, że nieruchomość zostanie obciążona uciążliwościami i nie będzie mogła zostać wykorzystana z zasadniczym przeznaczeniem i przypomniał, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, a ponadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1679/15, LEX nr 2278870). Do uwzględnienia skargi na uchwałę może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. II OSK 1587/15, LEX nr 2297178). Organ wskazał również, że skargę popiera jedynie Skarżący, który jest współwłaścicielem nieruchomości, a drugi z współwłaścicieli nie ma obiekcji, a sam Skarżący nie wypowiada się w tym zakresie. Jednocześnie zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona żadnymi ograniczeniami czy roszczeniami osób trzecich, jakie mogły być związane z zakresem przedmiotowym skargi. W ocenie Organu Skarżący nie podjął nawet próby wykazania naruszenia art. 140 k.c., jedynie w sposób niezrozumiały nawiązuje do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też art. 144 k.c. - nie wskazując w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Końcowo Organ wskazał, że Skarżący zapomina o ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), który to akt prawny de facto determinuje faktyczne dysponowanie nieruchomością przez Skarżącego, a nie zaskarżany akt prawa miejscowego. 6. Na rozprawie pełnomocnik Organu złożył wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (2 mapy) ilustrujące precyzyjnie odległość działek Skarżącego od istniejącej elektrowni wiatrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. 7. Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej przywoływana jako: P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. 8. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., dalej także przywoływana jako: "u.s.g."), który w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, zaś o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes prawny musi być własny, bezpośredni, realny, konkretny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy rzecz ujmując należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. 9. Na gruncie tej sprawy, Sąd badając kwestię legitymacji do wniesienia skargi w kontekście dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy a także dokumentów uzupełniających dołączonych na rozprawie, z których Sąd przeprowadził dowód, a także okoliczności podnoszonych przez Skarżącego w pismach procesowych uznał, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się poza terenem objętym planem. Jak wynika z akt sprawy nieruchomości Skarżącego położone są poza granicą obszaru objętego planem, oznaczone są symbolem MU-1 oraz RZ. Zgodnie z planem obszary MU-1 (działka [...]), to tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej o maksymalnym w.i.z 0.75, zaś RZ to łąki i pastwiska, nieużytki bez zabudowy; działki położone są w strefie A ścisłej ochrony konserwatorskiej. Jeśli chodzi o nieruchomość oznaczoną nr [...] – zgodnie z planem - obszary MU-1, to tereny zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej o maksymalnym w.i.z 0.75, działki położone są w strefie A ścisłej ochrony konserwatorskiej; działka nr [...] zawiera zagrodę nr [...] ujętą w ewidencji konserwatorskiej. Na tych terenach (strefa A – Krupy), dopuszczono nową zabudowę wyłącznie na terenach uprzednio zabudowanych; nowa zabudowa winna nawiązywać lokalizacją do zabudowy historycznej, znanej z kartografii archiwalnej; ustalono dla niej warunki i zasady kształtowania zabudowy. Natomiast dla strefy oznaczonej symbolem RZ zakazano wprowadzenia jakiejkolwiek zabudowy (§ 50, § 58). Z kolei dopuszczenie elektrowni wiatrowych postanowieniami planu nastąpiło na terenach związanych z produkcją rolną i agroturystyką oznaczonych symbolem RO-2. Jednocześnie w § 30 ust. 1 uchwały ustalono strefy ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 metrów, wprowadzając w obrębie tej strefy: zakaz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną oraz zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki, przedszkola i podobne (ust. 2). Z przepisu tego wynika zatem, że w odległości do 400 m od terenów, na których zgodnie z planem przewidziane jest lokalizacja obiektów wymienionych w ust. 2, usytuowanie elektrowni wiatrowych nie jest dopuszczalne ,gdyż ustalenie w tekście uchwały 400 – metrowej strefy ochronnej należy traktować jako równoznacznie z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy dla siłowni wiatrowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1174/05). Co prawda w § 30 ust. 3 planu wskazano, że wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń, jednakże tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 366/15) stwierdził nieważność powyższego zapisu. 10. Mając na uwadze powyższe ustalenia wskazać należy, że uchwała, poprzez wprowadzenie możliwości realizacji inwestycji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy D., nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącego, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia jego prawa własności do działek nr [...] i [...] jak i nie uniemożliwia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W szczególności wskazać należy, że to nie postanowienia uchwały dotyczące elektrowni wiatrowych są źródłem zakazu zabudowy. Uchwała nie przewiduje również na nieruchomościach Skarżącego posadowienia urządzeń związanych z elektrownią wiatrową, wręcz przeciwnie – tereny te objęte są ochroną, stąd argumentacja Skarżącego wskazująca na możliwość wywłaszczenia jest prawnie irrelewantna dla oceny naruszenia interesu prawnego. W rezultacie nie sposób zatem uznać, aby uchwała ingerowała w sposób wykonywania przysługującego Skarżącemu prawa własności do działek nr [...] i [...] i negatywnie (z powodu elektrowni) wpływała na sposób ich zagospodarowania. 11. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby nieruchomości Skarżącego zostały objęte uciążliwościami związanymi z dopuszczeniem przez plan możliwości posadowienia elektrowni wiatrowych. Jak już wyżej wskazano, plan wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 400 m od miejsc stałego pobytu ludzi. Tymczasem taka odległość elektrowni wiatrowych, w świetle materiału planistycznego, nie prowadzi do negatywnego oddziaływania na działki Skarżącego, co wynika wprost z dokumentów przedłożonych przez Organ na rozprawie, a przeciwne twierdzenia Skarżącego opierają się wyłącznie na jego subiektywnym przekonaniu o istnieniu niedozwolonych immisji. Mianowice ze znajdującej się w aktach sprawy "Prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na środowisko przyrodnicze" wynika, że zasięg uciążliwości od wiatraka ma promień 400 m. W dokumencie tym wyjaśniono, że "przy wymogach określonych w rozporządzeniu MOSZNiL z dnia 13 maja o dopuszczalnych poziomach hałasu w środowisku - hałas wytwarzany przez pojedynczą elektrownię wiatrową wyznacza minimalną odległość lokalizacji od domostw na około 400 m. Ponieważ plan wskazuje jedynie tereny rolnicze, gdzie takie wiatraki można lokalizować, istnieje konieczność domagania się od inwestora zastosowania się do rozporządzenia i takiego rozplanowania poszczególnych obiektów, aby w promieniu co najmniej 400 m nie znalazły się miejsca stałego pobytu ludzi" . 12. Zdaniem Sądu, wprowadzenie w uchwale zgodnie z prognozą 400-metrowych stref ochronny będących jednocześnie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla siłowni wiatrowych, oznacza, że nieruchomości Skarżącego nie będą narażone na uciążliwości związane z funkcjonowaniem wiatraków w postaci hałasu. Podkreślenia przy tym wymaga, że na dzień podjęcia uchwały nie była normowania w prawie powszechnie obowiązującym odległość elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich pod względem ich wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi takich czynników jak: infradźwięki, promieniowanie elektromagnetyczne, odrywanie się kawałków lodu z turbin wiatrowych, urwanie się śmigła, pożaru czy innych hipotetycznych, niebezpiecznych zdarzeń. Obecnie sytuacja ta uległa zmianie ze względu na wejście w życie z dniem 16 lipca 2016 r. ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 stanowi, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Zwrócić również uwagę należy na treść art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z którego wynika, że jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Powyższy przepis stanowi gwarancję interesu prawnego Skarżącego w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1041/16). 13. Z kolei argumentacja Skarżącego, że inwestycja w postaci Parku elektrowni wiatrowych oddziaływać będzie na prawa podmiotowe pozostałych mieszkańców wskazuje co najwyżej na działanie w interesie ogólnym, który to nie może być zakwalifikowany jako własny, indywidualny interes prawny strony. Wyjaśnić trzeba, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje działanie w tzw. interesie publicznym. 14. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że Skarżący nie wykazał, ale także Sąd nie stwierdził, aby postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujące dopuszczenie elektrowni wiatrowych ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działek nr [...] i [...], czy też powodowały uciążliwości lub zakłócenia w korzystaniu oraz zagospodarowaniu tych nieruchomości. Oznacza to, że po stronie Skarżącego brak jest naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co wyłącza możliwość dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. 15. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę.