II SA/Sz 460/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Powiatu Kamieńskiego z dnia 11 lutego 2011 r., nr III/13/2011 w przedmiocie wyboru Starosty Kamieńskiego oddala skargę W dniu 11 lutego 2011 r. Rada Powiatu w Kamieniu Pomorskim, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie powiatowym", podjęła uchwałę Nr III/13/2011 w sprawie wyboru Starosty Kamieńskiego. Rada stwierdziła, że w wyniku wyborów w głosowaniu tajnym Starostą Kamieńskim wybrana została B.K. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim do usunięcia naruszenia prawa, złożyli radni: A.K., J.A., A.Z. i A.T.. Zdaniem skarżących uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przy jej podejmowaniu podczas sesji nie było kworum uprawniającego do jej podjęcia, a ponadto zmiany porządku obrad wprowadzono z rażącym naruszeniem prawa miejscowego, tj. § 30 statutu Powiatu Kamieńskiego. W związku z tym, radni wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ich ocenie Przewodniczący Rady nie powinien prowadzić sesji Rady w dniu 11 lutego 2011 r., lecz po jej otwarciu i stwierdzeniu braku kworum, powinien był zamknąć sesję. Skarżący podali, że zgodnie z § 7 statutu Powiatu Kamieńskiego ustawowy skład Rady Powiatu Kamieńskiego to 17. radnych. Tym samym, aby rada mogła obradować, konieczna jest na sesji obecność 9. radnych - kworum. Natomiast Przewodniczący Rady pomimo braku kworum nie zamknął sesji, lecz przyjął wniosek radnej M.K. o przyjęcie ślubowania, a następnie przyjął jej ślubowanie. W opinii skarżących dopiero po przyjęciu ślubowania skład rady zaczął liczyć 9 osób. Ślubowanie radnej nie powinno mieć zatem miejsca, ponieważ rada nie może obradować przy braku kworum. Sesja, podczas której nie jest obecna liczba radnych tworzących kworum jest tylko "spotkaniem radnych". Radni podnieśli dalej, że zmiana porządku obrad nie może się odbyć "oznajmieniem" przewodniczącego rady, lecz poprzez przegłosowanie stosownego wniosku, zgłoszonego przed zatwierdzeniem porządku obrad, bezwzględną większością głosów. Zgoda Przewodniczącego Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim na uzupełnienie porządku obrad o punkty dotyczące wyboru Wiceprzewodniczącego Rady, Starosty i Zarządu, zdaniem skarżących, jest rażącym naruszeniem § 30 statutu Powiatu Kamieńskiego, który to przepis zastrzega, że z wnioskiem o zmianę porządku obrad można wystąpić tylko przed jego zatwierdzeniem. Skarżący podkreślili, że skoro statut jako akt normatywny, przewidziany w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, określa w sposób szczegółowy i jasny zasady procedowania - to jego przepisy powinny być w tym zakresie ściśle przestrzegane i stosowane. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Kamieniu Pomorskim wniosła o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Rada wskazała, że w chwili otwarcia sesji uczestniczyło w niej 8. radnych, którzy już uprzednio złożyli ślubowanie radnego oraz M.K., która zgodnie z protokołem oraz listą obecności III sesji była i jest również radną, w tym również w chwili otwarcia przedmiotowej sesji pełniła już funkcję radnej Powiatu. Nie złożyła jeszcze natomiast wymaganego w art. 20 ustawy o samorządzie powiatowym ślubowania radnego, uprawniającego ją do rozpoczęcia wykonywania praw i obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego, w szczególności uczestniczenia w głosowaniach. Ustawowy skład Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim to 17. radnych, zatem aby Rada mogła obradować konieczna jest na sesji obecność 9. radnych - kworum. Ten wymóg, w ocenie organu, w momencie rozpoczęcia sesji był spełniony, gdyż łącznie z radną, która nie złożyła ślubowania, na sali obrad było 9. radnych. Organ podniósł dalej, że w Powiecie Kamieńskim art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, zawierający wymóg kworum przy podejmowaniu uchwał przez Radę, jest stosowany na wszystkich, bez wyjątku, sesjach Rady Powiatu od samego początku, aż do ich zakończenia. Natomiast okoliczność, iż sesja inauguracyjna jest specyficzna z uwagi na ślubowania oraz wybory organów wewnętrznych rady, nie może stanowić żadnej podstawy prawnej dla niestosowania podczas niej wszystkich przepisów obowiązującego prawa, w szczególności wskazanego art. 13. Skoro więc radnych, którzy nie złożyli ślubowania uwzględnia się do wyliczenia kworum na pierwszej, inauguracyjnej sesji rady powiatu, to tak samo powinno się traktować takich radnych na trzeciej i każdej innej sesji rady. Są to po prostu radni rady powiatu, a ich mandat radnego może wygasnąć dopiero wskutek odmowy złożenia ślubowania radnego. W świetle powyższego Rada stwierdziła, że III sesja Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim rozpoczęła się z udziałem 9. radnych, zatem Przewodniczący nie miał żadnych podstaw, aby ją zamknąć z powodu braku kworum. Organ podkreślił, że złożenie ślubowania na samym początku najbliższej sesji, na której dany radny może uczestniczyć, niezależnie od tego, czy jest to ujęte, czy też nie w porządku obrad, jest jedyną racjonalną wykładnią treści art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zapobiegającą przy okazji manipulacjom i nadużyciom naruszającym ustawowe prawa i obowiązki radnego. Odnośnie zarzutu skargi, iż wprowadzenie jakiejkolwiek zmiany do porządku obrad w trakcie sesji jest rażącym naruszeniem § 30 statutu Powiatu Kamieńskiego, stanowiącego, że "Po otwarciu sesji Przewodniczący Rady stawia pytanie o ewentualny wniosek w sprawie zmiany porządku obrad", Rada stwierdziła, że zarzut ten oparty jest na błędnej wykładni ww. przepisu § 30 statutu, dokonanej w sprzeczności z ogólnie obowiązującym prawem. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego, a do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednakże w myśl ust. 2 tego artykułu rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Analogiczna regulacja prawna obowiązuje w odniesieniu do rady gminy, albowiem zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) do zawiadomienia o zwołaniu sesji rady gminy dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał, jednakże w myśl art. 20 ust. 1a rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Organ powołał się dalej na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 448/08, w treści którego sąd wyjaśnił, że: "Ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad zgłosić projekty i podjąć określone uchwały." W tym kontekście, w opinii Rady, § 30 statutu Powiatu Kamieńskiego nie może być rozumiany w sprzeczności z art. 15 ust. 2, którego treść nie jest tak kategoryczna jak wskazuje to skarżący, w istocie bowiem z przepisu tego wynika tylko tyle, że przewodniczący rady ma obowiązek zapytać radnych na wstępie sesji o wnioski dotyczące zmiany porządku obrad. Natomiast nie wynika z niego, że radni po tym zapytaniu przewodniczącego tracą możliwość i uprawnienie zgłaszania wniosków o zmianę porządku obrad, na podstawie art. 15 ust. 2, w dalszej części sesji. Taki zakaz nie jest w § 30 statutu zawarty. W związku z powyższym Rada Powiatu w Kamieniu Pomorskim stwierdziła, że zmiana porządku obrad w trakcie sesji była dopuszczalna i nie naruszała obowiązującego prawa, a tym samym skarga w odniesieniu do tego zarzutu jest również niezasadna. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę J.A., A.Z. i A.T. (postanowienie prawomocne). W odpowiedzi na wezwanie Sądu, z dnia [...], o uzupełnienie braków formalnych skargi poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, A.K. stwierdził, że bezsporne jest, iż jest radnym Powiatu Kamieńskiego. Zdaniem skarżącego radny ma obowiązek stać na straży praworządności i powinien mieć możliwość korzystania z prawa poddania niezgodnych z prawem aktów prawa miejscowego kontroli sądowej. Interes prawny radnego należy traktować nie zawężająco, lecz rozszerzająco. Celem ustawodawcy nie było bowiem doprowadzenie do sytuacji, że niezgodnej z prawem uchwały nikt nie może zaskarżyć, w przypadku biernej postawy wojewody, jako organu nadzoru. Skarżący wskazał, że o ile za słuszny należy uznać pogląd, przyjęty w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, iż mieszkaniec gminy nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu aktu prawa miejscowego, który nie dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego i nie może zaskarżyć uchwały o wyborze starosty, to radny, jako przedstawiciel mieszkańców ma szersze uprawnienia. Jeżeli więc organ wykonawczy został wybrany niezgodnie z prawem, tj. ustawą o samorządzie gminnym i statutem powiatu, obowiązkiem radnego jest zaskarżenie takiej uchwały. A.K. podał również, że istnieje niepodważalny związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego sytuacją prawną. Na pierwszej sesji rady w dniu 2 grudnia 2010 r. uchwałą Nr II/5/2010 został wybrany Starostą Powiatu Kamieńskiego. Wojewoda uchylił powyższą uchwałę z powodu błędów proceduralnych. Na rozstrzygnięcie wojewody skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu [...] (a więc w dniu podjęcia zaskarżonej niniejszą skargą uchwały) nie było jeszcze rozstrzygnięcia Sądu. Skarżący podkreślił, że jako radny, wybrany przez mieszkańców powiatu, wykonując swoje zobowiązania względem wyborców i prawa, ma obowiązek czynnie reagować na każdy przypadek naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz uzasadnienie interesu prawnego skarżącego zawarte w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Nr III/13/2011 Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 11 lutego 2011 r. w sprawie wyboru Starosty Kamieńskiego, podjęta na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Uchwała rady stwierdzająca wybór starosty (§ 1 zaskarżonej uchwały) jest zatem uchwałą deklaratoryjną, tj. w żaden sposób nie kształtuje prawa, a jedynie potwierdza fakt wyboru starosty. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego też, rozpoznawanie skargi wnoszonej na jego podstawie kieruje się pewnymi odmiennymi zasadami. Po pierwsze, akt zaskarżany w tym trybie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie w sprawie wyboru starosty jest takim aktem. Po drugie, skargę do sądu administracyjnego na akt organu powiatu można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w wymaganym prawem terminie, pod warunkiem, że wcześniej w sprawie nie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe warunki formalne zostały również spełnione w niniejszej sprawie. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, nie wystarcza posiadanie interesu prawnego, lecz musi być on naruszony, co powinien wykazać skarżący. Przepis art. 87 ust. 1 nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu naruszającą interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis) (podobnie wyroki NSA: sygn. akt II GSK 134/10, LEX 74086; sygn. akt II OSK 1429/10 LEX 746533 ). Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Zatem uprawnionym do wniesienia skargi, jest każdy, kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Subiektywne przekonanie obywatela jako członka wspólnoty powiatowej o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę powiatu uchwały, nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Skargę do sądu administracyjnego może więc wnieść, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu powiatu. Strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zarówno przynależność do wspólnoty gminnej lub powiatowej nie jest źródłem interesu prawnego, jak i stanowisko radnego działającego w imieniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 145/06). Należy bowiem zauważyć, że ww. art. 87 ust. 1 nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu "organu odwoławczego", z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku (zwalczając w ten sposób stanowisko, z którym się nie zgadza) lub niezgodnie z prawem. W tym ostatnim przypadku, jak wynika z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że organ nadzoru nie skorzystał ze swego uprawnienia. W ocenie sądu skarżący nie ma własnego, indywidualnego interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały w przedmiocie wyboru Starosty Kamieńskiego. Z dołączonego do skargi protokołu nr III/2010 z sesji Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 11 lutego 2011 r. wynika, że skarżący nie był obecny na sesji Rady i nie brał udziału w wyborze na stanowisko Starosty Kamieńskiego. W związku z tym nie można uznać, aby zaskarżona przez A.K. uchwała dotyczyła jego indywidualnie, a tym samym, aby miał on interes prawny w jej zaskarżeniu. Nie jest bowiem naruszeniem interesu prawnego sam fakt niewybrania kogoś na określoną funkcję (stanowisko). Żaden przepis prawa nie gwarantuje takiego wyboru. Mając powyższe na względzie, w ocenie sądu, skarżący nie wykazał, iż posiada interes prawny, który zaskarżona uchwała narusza. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.