II SA/Sz 468/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu parkingów i drogi dojazdowej wraz z odwodnieniem do szczelnego zbiornika odartego bezodpływowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie numer [...] miasta P. - etap I, dla całej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że do Starostwa Powiatowego w G. 17 listopada 2017 r. wpłynął wniosek S. M., D. M. i A. M., w sprawie wydania pozwolenia na budowę zespołu parkingów i drogi dojazdowej wraz z odwodnieniem do szczelnego zbiornika otwartego bezodpływowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie numer [...] miasta P. - etap I, dla całej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Po wszczęciu postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zwana dalej "GDDKiA", złożyła zastrzeżenia i uwagi do wniosku (pismo z [...] r., znak: [...]). Poinformowała, że na części objętej wnioskiem działki nr [...], realizowana będzie krajowa droga ekspresowa [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt uzgodniony został przez zarządcę drogi, wzdłuż projektowanej drogi [...] wyznaczony został pas terenu mający zapewnić ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W pasie tym mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty i urządzenia budowlane. Ich usunięcie w przypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. GDDKiA zwróciła również uwagę, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego tą zmianą. Wniosek o uzgodnienie zmiany zagospodarowania działki nr [...] nie został przedłożony zarządcy drogi. Ponadto Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podnosi, że mając na uwadze parametry techniczne istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę drogi gminnej nr [...], projektowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...]. Wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym poprzez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu przesłanek. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do uwag GDDKiA. Zdaniem organu I instancji, zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje budowy obiektów budowlanych w pasie przeznaczonym pod budowę drogi ekspresowej [...]. Ponadto inwestor spełnił wymogi określone przepisami ustawy Prawo budowlane niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę oraz spełnił wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w zakresie obsługi komunikacyjnej w okresie przejściowym (do czasu budowy drogi ekspresowej [...]). Docelowo obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywać się będzie z drogi wspomagającej realizowanej w ramach modernizacji DK Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...], wyprowadzonej z projektowanego węzła P. , po uzgodnieniu z zarządcą drogi. GDDKiA odwołał się od decyzji Starosty [...] podnosząc, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie takie jest wymagane przede wszystkim w celu zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem odwołującego się, powyższe uzgodnienie winno zostać sprawdzone na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, czemu organ I instancji uchybił. Ponadto organ w toku postępowania nie uzgodnił warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z istniejącej drogi krajowej nr [...] (do czasu budowy drogi ekspresowej). Zwrócił również uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 6 "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] w P. , obręb [...] oraz ich otoczenia", dla terenu elementarnego o symbolu 5UT,UG,M obowiązuje opracowanie projektu zagospodarowania działki, z możliwością realizacji inwestycji przed budową nowego przebiegu [...] na terenie 4KD.S. W ocenie odwołującego, organ przy ocenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego powyższych zapisów nie uwzględnił. Wojewoda Z. po zapoznaniu się ze sprawą uznał, że odwołanie nie jest zasadne. Przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) stanowi, iż każdy ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości, o ile wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzone przez osobę legitymującą się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwego samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w razie potrzeby inne opinie, uzgodnienia i pozwolenia. W myśl przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza: 1) zgodność zamierzenia z obowiązującymi na danym obszarze przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwego samorządu zawodowego. Jeżeli organ stwierdzi, iż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości zakreślając w tym celu stosowny termin. Jeżeli wskazane braki lub nieprawidłowości nie zostaną przez wnioskodawcę usunięte w zakreślonym terminie organ jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast wszelkie braki przedłożonej dokumentacji zostaną przez wnioskodawcę usunięte organ jest zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie zespołu parkingów i drogi dojazdowej wraz z odwodnieniem do szczelnego zbiornika otwartego bezodpływowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie numer [...] miasta P. . Budowa stanowić będzie pierwszy etap inwestycji obejmującej również budowę budynku hotelowego z restauracją i niezbędną infrastrukturą techniczną (etap drugi). Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego, zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu obejmuje całość inwestycji. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego, w tym stanowiące załącznik do projektu uzgodnienie lokalizacji zjazdu wydane przez Gminę P. . Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia do projektowania oraz legitymującą się na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwego samorządu zawodowego. Na terenie objętym wnioskiem pozwolenia na budowę obowiązuje uchwała Nr XV/101/12 Rady Gminy w Przybiernowie z dnia 27 stycznia 2012 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] w P. , obręb [...] oraz ich otoczenia. Działka nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest w granicach terenów elementarnych oznaczonych następującymi symbolami: "EE" (stacja transformatorowa), "5UT,UG.M" (terenu usług turystyki i gastronomii z mieszkaniem funkcyjnym), "4KD.S" (tereny komunikacji - projektowana droga ekspresowa [...]), "3ZN" (tereny zieleni naturalnej). Z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] graniczy od strony wschodniej z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Jednakże teren objęty wnioskiem pozwolenia na budowę obejmuje jedynie zachodnią część działki nr [...], zlokalizowaną wyłącznie w granicach terenu elementarnego 5UT,UG.M i EE. Od pasa drogowego drogi krajowej nr [...] teren inwestycji oddzielony jest dwoma innymi terenami elementarnymi: 4KD.S i 3ZN. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego tą zmianą. W przypadku obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla oceny faktu, czy zmiana zagospodarowania dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego, pierwszorzędne i kluczowe znaczenie mają ustalenia podziałów funkcjonalnych określonych w planie, nie zaś podziały geodezyjne gruntu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem powszechnie obowiązującym, podczas gdy granice gruntowe nieruchomości mogą być w każdym czasie i dowolnie (w granicach obowiązujących przepisów) zmienione przez właściciela nieruchomości (poprzez podziały i scalenia). W badanym przypadku, w sytuacji gdy teren inwestycji oddzielony jest od pasa drogowego dwoma innymi terenami elementarnymi o różnych funkcjach, nie można przyjąć, że inwestycja przylega do pasa drogowego. Nie zachodzi zatem przesłanka określona w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Istotnym jest również fakt, że jednym z terenów elementarnych oddzielających teren inwestycji od pasa drogowego drogi krajowej nr [...] jest teren oznaczony symbolem 4KD.S, przeznaczony pod pas drogowy drogi ekspresowej [...]. Oznacza to, że z chwilą realizacji drogi [...] nastąpi wydzielenie jej pasa także w postaci podziałów geodezyjnych. Zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu uznać należy natomiast, że projektowana inwestycja przylega do pasa drogowego projektowanej drogi ekspresowej [...] zlokalizowanej w obrębie terenu elementarnego 4KD.S. Tym niemniej wymóg uzgadniania z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego odnosi się jedynie do dróg istniejących, a nie projektowanych. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn.: II SA/Po 270/07: "[...] Jednoznaczna w swym brzmieniu treść przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu nie pozwala na odmowę uzgodnienia z przyczyn podanych przez organy. Treść obydwu przepisów konieczność uzgodnień odnoszą do terenów położonych przy istniejących drogach nie zaś do pasów drogowych, projektowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]". Projektowane zagospodarowanie terenu przewiduje obsługę komunikacyjną inwestycji z drogi gminnej - działki nr [...]. Rozwiązanie takie jest dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - § 12 ust. 4 pkt 2: "w okresie przejściowym (do realizacji drogi ekspresowej [...]) dojazd na teren od drogi krajowej Nr [...] (teren 2 KD.L/KD.GP) drogą gminną na dz. nr [...] w rejonie oznaczonym na rysunku planu". Oznacza to, że włączenie ruchu z projektowanych obiektów odbywać się będzie na drogę gminną a wpływ na drogę krajową nr [...] spowodowany zmianą zagospodarowania terenu będzie jedynie pośredni. Z uwagi na fakt, iż sieć drogowa stanowi układ połączonych ze sobą obiektów liniowych, należy uznać że każda zmiana zagospodarowania terenu wpływa pośrednio na cały układ drogowy. Nie może to jednak stanowić podstawy dla realizacji uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jeśli chodzi o bezpośrednie skutki włączenia do drogi ruchu spowodowanego projektowaną zmianą zagospodarowania terenu, to stanowisko w tej sprawie zajął Urząd Gminy P. uzgadniając lokalizację zjazdu z dz. nr [...] na działkę nr [...] (uzgodnienie z 5 maja 2017 r.). Dodać należy również, że odwołujący, co sam przyznaje, uzgadniał projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu na obszarze objętym inwestycją. Miał więc wpływ na kształt projektowanego zagospodarowania terenu i określenie jego granicznych parametrów. Ma to odzwierciedlenie m.in. w zapisach dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w odpowiedniej odległości od istniejącego i projektowanego pasa drogowego. Odnośnie zarzutu, że w toku postępowania organ I instancji nie przedłożył zarządcy drogi do uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu oraz nie uzgodnił warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, stwierdza się, że brak podstaw prawnych dla powyższych działań organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jeśli chodzi o podnoszoną przez odwołującego kwestię braku odpowiednich parametrów zjazdu z drogi krajowej nr [...] na drogę gminną - działkę nr [...], stwierdza się, że ewentualnie konieczna przebudowa ww. zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny objęta jest obowiązkiem zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw, aby żądać od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego przebudowy zjazdu w ramach wniosku o pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podobnie jak nie ma podstaw aby wymagać pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej (dz. nr [...]) na teren inwestycji. Niesłuszny jest również zarzut odwołującego dotyczący niewłaściwego określenia adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji, tj. wydania decyzji na rzecz spółki cywilnej. Decyzja wydana została na trzy osoby fizyczne, które wspólnie złożyły wniosek o pozwolenie na budowę i wykazały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spełniona zatem została dyspozycja art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto [...] złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W ocenie organu II instancji, przywołana w rozstrzygnięciu decyzji nazwa spółki cywilnej [...] stanowi jedynie informację uzupełniającą na temat relacji łączących adresatów decyzji na gruncie prawa cywilnego i podatkowego. Wobec tego, że inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ I instancji poprawnie zweryfikował przedłożoną dokumentację pod kątem spełnienia wymogów o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji organ zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego w postaci a. art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowalne przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że pozwolenie na budowę wydane przez Starostę [...] wydane zostało prawidłowo pomimo, że inwestor nie dochował warunków wskazanych w tym przepisie, albowiem nie uzyskał uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; b. art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że dla spełnienia przesłanki przylegania terenu do drogi publicznej, o której mowa w tym przepisie, niezbędnym jest aby do drogi publicznej bezpośrednio przylegał teren elementarny, na którym realizowana ma być inwestycja, a w konsekwencji w niniejszej sprawie gdy teren inwestycji oddzielony jest od pasa drogowego innymi terenami elementarnymi "nie zachodzi przesłanka określona w art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych"; c art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na działce [...] zlokalizowana jest droga publiczna o kategorii drogi gminnej, a tym samym obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie z tej drogi publicznej co skutkuje brakiem podstaw uzgadniania sposobu zagospodarowania działki [...] z zarządcą drogi krajowej; 2. prawa procesowego w postaci a. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta jest dotknięta szeregiem naruszeń zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a co za tym idzie organ II instancji powinien uchylić tę decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.); b. art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, logiki i prawidłowego rozumowania. Wskazując na powyższe GDDKiA wniósł o; 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Zgodnie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Za taki przepis uznać należy ustawę o drogach publicznych, która w art. 35 ust. 3 stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie takie jest wymagane przede wszystkim w celu zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Obowiązek uzgodnienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 ww. ustawy wynika z mocy samego prawa. Inwestor zobligowany jest więc do uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. Organ uznał że w przypadku obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla oceny "czy zmiana zagospodarowania dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego, pierwszorzędne i kluczowe znaczenie mają ustalenia podziałów funkcjonalnych określonych w planie, nie zaś podziały geodezyjne", jednak nie wskazał normy prawnej z której wyprowadził taki wniosek. Zdaniem skarżącego, brak jest w systemie prawnym jakiejkolwiek normy prawnej, która uzasadniałaby, nawet w sposób pośredni, przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Pojęciem "przyległy do pasa drogowego" posługuje się ustawodawca zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "przylegać" oznacza dotykać czegoś bezpośrednio, graniczyć z czymś". W wyroku sygn. IV SA/Wa 1603/11 sąd administracyjny wskazuje, że "Obszar przyległy to taki teren, który przylega geograficznie do pasa drogowego, choć nie musi z nim bezpośrednio graniczyć jeżeli chodzi o podział ewidencyjny działek. Kryterium bowiem zasadniczym jest to, że ruch pojazdów generowany przez inwestycje znajdujące się na tym "obszarze przyległym" będzie zasilał ruch odbywający się na drodze." "Wyjazd z terenu inwestycji na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, nie zwalnia inwestora od uzyskania uzgodnienia" (por. wyrok sygn. akt II SA/Łd 151/08). Mając na uwadze powyższe za całkowicie błędne uznać należy stanowisko organów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "włączenie do ruchu z projektowanych obiektów odbywać się będzie na drogę gminną, a wpływ na drogę krajową nr [...] spowodowany zmianą zagospodarowania terenu będzie jedynie pośredni". Zarzucić należy, że organ II instancji w toku postępowania nie poczynił praktycznie żadnych ustaleń co do charakteru prawnego drogi znajdującej się na działce [...]. Organ używając stwierdzenia określającego tę działkę jako drogę gminną - zdaje się sugerować, że jest to droga publiczna. Ocena taka sprzeczna jest z istniejącym stanem prawnym. W pierwszej kolejności podnieść należy, że na działce [...] nie jest zlokalizowana żadna droga, której przypisać można charakter drogi publicznej. Jest to wyłącznie działka gruntu stanowiąca własność gminy o przeznaczeniu dr, na której znajduje się wykonany z masy bitumicznej zjazd z drogi krajowej oraz utwardzony żużlem pas przeznaczony do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Stosownie do treści art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd zdefiniowany został jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem na działce [...] nie jest zlokalizowana droga publiczna to, Urząd Gminy, który dodatkowo nie jest zarządcą dróg gminnych, nie mógł uzgodnić lokalizacji zjazdu w rozumieniu przepisów u.d.p. Mając na uwadze powyższe, jak również wskazane powyżej wypracowane orzecznictwo sądów administracyjnych uznać należy, że planowana inwestycja, nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej albowiem zjazd publiczny na działkę [...], poprzez działkę [...] nie istnieje ani pod względem prawnym ani faktycznym. Dowód: 1. Wydruk z Banku Danych Drogowych 2. zdjęcia zjazdu z drogi na działkę gminną wykonane w dniu 05.04.2018r szt. 4 W konsekwencji powyższego, uznać należy, że zmiana zagospodarowania działki [...], generować będzie poprzez zjazd, ruch na drodze krajowej. Skarżący podniósł także zarzut błędnego określenia strony powstępowania. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji wydana ona została na rzecz spółki cywilnej [...], której reprezentantami są: D. M., S. M. oraz A. M., podczas gdy stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje na jakim etapie procesu inwestycyjnego winno odbywać się uzgodnienie zarządcy drogi. W praktyce postępowań administracyjnych przedmiotowe uzgodnienie najczęściej realizowane jest na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub na etapie uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem skarżący (jak sam twierdzi) uzgadniał projekt "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] w P. , obręb [...] oraz ich otoczenia", można uznać że dyspozycja art. 35 ust. 3 została wypełniona. W tym miejscu warto również przywołać orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w trybie art. 35 ust. 3 rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle możliwe jest włączenie do drogi ruchu spowodowanego inwestycją, nie zaś określa szczegółowe parametry techniczne włączenia (sygn. akt II OSK 932/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka na której zrealizowana ma być inwestycja, tj. działka [...], przylega bezpośrednio do działki drogowej (droga krajowa, zarówno obecna jak i projektowana), której zarządcą jest GDDKiA, co w świetle art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p." - Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą – winno spowodować uzgodnienie zabudowy w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego budową. Jednakże należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zarówno kwestie zabudowy przedmiotowej działki jak i sposób włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zabudową działki [...] zostały uregulowane w obowiązujących przepisach prawa miejscowego, podlegających uzgodnieniu z GDDKiA. Rada Gminy w Przybiernowie w dniu 27 stycznia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XV/101/12 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] w P. , obręb [...] oraz dla ich otoczenia (Dz.Urz.Woj.Zacho. z dnia 5 marca 2012 r., poz.513). Teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę mieści się w obrębie terenów elementarnych 5UT,UG.M oraz EE. W ustaleniach ogólnych planu w zasadach obsługi komunikacyjnej zapisano – § 4 ust. 2. – Tymczasowe podłączenie terenów elementarnych 5UT,UG.M oraz 6 EE- istniejącą drogą gminną na dz. [...]. W § 12 ust. 4 tego planu ustalono dla terenu elementarnego 5UT,UG.M ustalenia szczegółowe - Zasady obsługi komunikacyjnej: 1) obsługa komunikacyjna terenu z drogi wspomagającej realizowanej w ramach modernizacji DK Nr [...] (do parametrów drogi ekspresowej [...]) wyprowadzonej z projektowanego na [...] węzła w miejscowości P.; 2) w okresie przejściowym (do realizacji drogi ekspresowej [...]) dojazd na teren od drogi krajowej Nr [...] (teren 2 KD.L/KD.GP) drogą gminną na dz. [...] w rejonie oznaczonym na rysunku planu. Natomiast w Postanowieniach końcowych uchwały § 17 stanowi: do czasu pełnej realizacji planu dopuszcza się zgodną z planem zabudowę terenów 5UT,UG,M i 6EE oraz podłączenie ich do istniejącej drogi krajowej nr [...] (teren elementarny 2KD.GP/KD.L) wg ustaleń planu. Stwierdzić należy, że ustawa o drogach publicznych w art. 35 ust. 3 nie precyzuje na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. W niniejszej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi nastąpiło na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy, że plan dotyczył wyłącznie zagospodarowania dwóch działek: objętej przedmiotową inwestycją działki [...] oraz działki drogowej [...]. Organy wydające decyzję w niniejszej sprawie w zakresie ustanowienia obsługi komunikacyjnej działki [...] związane były zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan został uzgodniony z zarządcą drogi krajowej, to prawidłowo organy uznały, że brak jest potrzeby ponownego uzgadniania projektu zagospodarowania przestrzennego działki [...]. Na tym etapie postępowania przepisy planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowych działek w sposób jednoznaczny potwierdzają, iż działka [...] stanowi drogę gminną, na którą ma być zjazd z działki podlegającej zainwestowaniu. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał za nieuzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 1 u.d.p. oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. sąd stwierdził, że pomimo częściowo błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu, że teren przyległy to "teren elementarny", a nie działka budowlana, powstałe naruszenie nie było istotne i nie miało wpływu na wynik sprawy przy uznaniu, że uzgodnienie nastąpiło na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.